Государство. Разграничение полномочий, или "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности"

Доклад посвящен основаниям распределения полномочий между ветвями и уровнями власти и включает анализ эффективности деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти

Редакционная коллегия:

Алексеев О.Б., первый заместитель директора Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа
Генисаретский О.И., научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, доктор искусствоведения, профессор Института корпоративного предпринимательства Высшей школы экономики
Щедровицкий П.Г., директор Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, профессор Института корпоративного предпринимательства Высшей школы экономики

Предисловие

В публикуемом докладе представлены результаты методологических исследований и проектно-аналитических разработок, проводившихся Центром стратегичесих исследований в 2001 году по теме «Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».

Началом работ над темой доклада стал проектный семинар, проходивший 13–15 февраля 2001 года в г. Кстово Нижегородской области, в котором плодотворное участие приняли:

Эксперты:

Евстифеев А.А., заместитель Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, доктор юридических наук
Исаков В.Б., доктор юридических наук, начальник правового управления ГД
Кронский В.С., доктор юридических наук, профессор, эксперт аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе
Надежин Б.Б., кандидат юридических наук, зав. кафедрой права Московского физико-технического института, депутат Государственной Думы
Сапиро Е.С., доктор экономических наук, профессор
Смирнов В.В., кандидат юридических наук, профессор
Смирнягин Л.В., доктор географических наук, профессор Московского государственного университета
Швейкин В.А., директор Центра стратегического планирования Саратовской области
Черкунов О.А., член Совета Федерации от Пермской области

Cотрудники федеральной инспектуры Приволжского федерального округа:

Галимарданов М.М., главный федеральный инспектор по Республике Татарстан
Капишников П.Н., главный федеральный инспектор по Оренбургской области
Мартьянов Н.А., главный федеральный инспектор по Кировской области
Халиков Р.Ш., главный федеральный инспектор по Саратовской области

Проектные аналитики Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа:

Алексеев О.Б.
Генисаретский О.И.
Глазычев В.Л., доктор искусствознания, профессор Высшей школы экономики
Лапшев П.И., кандидат технических наук

Советники юридического отдела Аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе:

Баженов А.Г.
Новиков Н.А.
Сметанин С.А.

Методологический проект доклада по итогам проектного семинара в г. Кстово составил Генисаретский О.И., научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа.

Далее научно-методологическая проработка различных аспектов темы доклада велась на рабочем семинаре и интернетовской коммуникативной площадке Центра стратегических исследований в июне–августе 2001 г. под руководством проф. Генисаретского О.И.

Свой творческий вклад в разработку темы внесли:

Алексеев О.Б.
Андрюшков А.А.
Афанасьев Г.Э.
Глазычев В.Л.
Громыко Ю.В.
Иванова Е.Л.
Копылов Г.Г.
Лапшев П.И.
Марача В.Г.
Никитаев В.В.
Рыжова А.В.
Шебалин М.И.

 Над текстом доклада работали:

Раздел первый. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Алексеев О.Б., руководитель рабочей группы
Кузнецов В.В.
Марача В.Г., ведущий исполнитель

Раздел второй. Финансовое оздоровление муниципальных образований как процесс защиты и восстановления платежеспособности региональных и муниципальных бюджетов.

Алексеев О.Б., руководитель рабочей группы
Волков А.Е.
Голосовкер Ю.В.
Дзюба Н.В.
Климов А.А.
Павлухина Ю.С.
Степанова А.А.
Тугаев М.Ю.
Шорохова Е.С.
Швейкин В.А.

Раздел третий. Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ). Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций

Лапшев П.И, руководитель рабочей группы и ведущий исполнитель
Возжов А.В.
Епишин Е.В.
Самочернов И.А.
Шебалин М.И.

Послесловие. Российская государственность в гражданско-правовой и корпоративной перспективе.

Генисаретский О.И.

В обсуждении проблематики доклада на разных стадиях работы над его содержанием в мае — августе 2001 года также принимали активное участие:

Афанасьев Г.Э.
Градировский С.Н.
Громыко Ю.В.
Кузнецов Е.Б.
Зуев С.Э.
Новиков С.Г.
Островский Е.В.
Тупицин А.Ю.
Шейман Д.И.
Щедровицкий П.Г.

Особую признательность за конструктивную критику

и профессиональные консультации авторы доклада выражают проф. Княгинину В.Н., заведующему кафедрой теории и истории права Красноярского государственного университета

Неоценимую техническую помощь в работу над докладом внесли:

Иванова Е.Л.
Куликов Н.Г.

СОДЕРЖАНИЕ

Раздел 1. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Введение

1. Изменения российской практики государственного и муниципального управления, задающие методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций

1.1. Стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий
1.2. Динамический характер распределения полномочий
1.3. Тройственность природы полномочия
1.4. Многомерность проблемы разграничения полномочий
1.5. Принципиальный характер экономического неравенства субъектов РФ
1.6. Социальная политика в современном эффективном государстве: на пути к новому типу солидарности
1.7. Ориентация на региональное и муниципальное развитие
1.8. Субсидиарность как новый принцип распределения полномочий для решения задач территориального управления
1.9. Учреждение федеральных округов как новой реалии государственного управления

2. Стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций органов власти

2.1. Верховенство и «презумпция неприкосновенности» Конституции РФ
2.2. Властные полномочия — это обязанности органов власти перед гражданами
2.3. Единство инфраструктурного, ресурсного и правового обеспечения базовых условий жизни граждан
2.4. Полномочия в сфере жизнеобеспечения населения как вопрос безопасности
2.5. Углубление взаимодействия через разделение и разграничение
2.6. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий
2.7. Разграничение нормотворческой деятельности
2.8. Соответствие ресурсов и полномочий: необходимость взаимной ответственности бюджетов и консолидации публичных финансов
2.9. Социальные обязательства государства и циклы экономической конъюнктуры

3. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и разработка стратегии реформ в России

3.1. Место проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России
3.2. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и стратегия государственно-административной реформы
3.3. Стратегия и концептуальный базис федеративной реформы: от «распределительного бюджетного федерализма» к «расширенному функциональному федерализму»
3.4. Основной смысл судебно-правовой реформы в контексте разграничения предметов ведения, полномочий и функций
3.5. Реформирование отношений собственности: через разграничение полномочий — к более эффективному решению вопросов управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами
3.6. Программа развития бюджетного федерализма: от разделения денег к разделению полномочий
3.7. Реформы конкретных областей социальной сферы и экономики (социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, естественные монополии и т.д.)

Раздел 2. Финансовое оздоровление муниципальных образований как процесс восстановления платежеспособности региональных и муниципальных бюджетов

1. Новые подходы
2. Принципиальные границы бюджетно-распределительного подхода. Необходимость субсидиарной ответственности
3. Институт федерального вмешательства и возможные меры федерального вмешательства с точки зрения права
4. Кризисные и чрезвычайные ситуации в муниципальных образованиях как прямые следствия нарушений бюджетного законодательства
5. Четыре типа ситуаций, требующих применения мер федерального вмешательства
6. Типичные нарушения бюджетного законодательства муниципальными образованиями, требующие федерального вмешательства
7. Казначейское исполнение бюджета
8. Управление долгом
9. Институт муниципального заказа
10. Описание возможной процедуры федерального вмешательства как восстановление взаимной субсидиарности
11. Инструменты федерального вмешательства
12. Состояние дел в регионах Приволжского федерального округа на примере подготовки к зимнему отопительному сезону
13. Аспекты бюджетной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве
14. Кредиторская задолженность и проблема погашения задолженности
Приложение. Примеры — зарубежный опыт с комментариями
БРАЗИЛИЯ
ВЕНГРИЯ. Выдержки из закона республики о банкротстве органов местного самоуправления
ИСПАНИЯ
США
Соответствующие федеральные конституционные положения

Раздел 3. Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ). Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций

1. Постановка задачи проекта
2. Административный аспект проектирования
3. Ход исследований и оргпроектирования
4. Основные результаты анализа
5. «Безопасность жизнеобустройства» как рамка для реформирования системы государственного и муниципального управления недвижимостью
6. Упорядочение центров (фокусов) управления объектами недвижимости и основные принципы реформирования данного сектора
7. Перспективы института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
8. Институциональное выделение функций контроля и учета
9. Организационно-управленческая реализация интеграции функции управления
10. Паспорт объекта недвижимости
11. Нормативно-правовое обеспечение проекта

Послесловие. Российская государственность в гражданско-правовой перспективе

1. Государственность в структуре открытого миропорядка

1.1. Государственность как стратегическая реальность
1.2. Расщепление управленческого, политического и публично-правового измерений государства
1.3. Расширенный порядок федеративных отношений — отправная точка правовой политики

2. Государственность в пространстве правопонимания

2.1. К системодеятельностной типологии федеративных отношений

2.1.1. Расширенный, экстенсивно-морфологический федерализм
2.1.2. Функциональный федерализм
2.1.3. Ресурсный федерализм
2.1.4. Цивилитарная интеграция
2.1.5. Идентитарный федерализм

2.2. Подробнее о функциональном, или системодеятельностном федерализме

3. К стратегии развития сетевой государственности

3.1. Правовая политика — инструмент государственного строительства
3.2. Стратегическое номинирование и мотивационная мобилизация
3.3. Стратегическая согласованность развития
3.4. Переосмысляя внутреннюю политику
3.5. Основная задача социальной политики: освоение и эффективное использование социальных ресурсов

Нижний Новгород–Москва, 2002 г.