Версия для печати

Российская государственность в гражданско-правовой перспективе

Послесловие к докладу Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности"

Стратегемы государственности

Государственность как стратегическая реальность

Распознание перспектив российской государственности начинается с выбора позиции, откуда государственность ощущалась бы как практически достижимая и действенная, эффективная реальность.

Сегодня это позиция вновь-обретаемого стратегического отношения к историческим судьбам государственности и месту государства в структуре становящегося миропорядка.

Вновь, поскольку государство стратегично по своей исторической сути. Но в силу бренности всех исторических реальностей, стратегическая суть государственности воссоздаваема в реальности только при наличии политической воли и мысли, только по осуществлении государственнической деятельности.

Навыки распространенной ныне стратегической премудрости восходят, главным образом, к практикам стратегического планирования и управления, пришедших из военного дела и из мира финансово-промышленных корпораций. И в этом виде они слабо соответствуют тем историческим вызовам, которыми испытывается на прочность современная государственность.

Поэтому сегодня вопрос о стратегическом отношении к государственности России — это многосоставный вопрос:

— о смысле государственности как таковой;

— о государстве как форме социальной организации и уровне управления, сомасштабном развитию страны;

— о стратегии как организационном инструменте управления её развитием;

— о способности государства выработать и реализовать стратегию собственного развития.

Почему так?

Не потому ли, что сегодня в мире, — а не только в России, — наиболее критичными для судеб государственности являются уже не национальные и социальные революции, а социальные и культурные изменения, связанные с научно-техническими и, одновременно, проектно-организационными инновационными волнами?[1]

В той мере, в какой это допущение верно, понятно, почему сегодня именно стратегическая мысль и деятельность замыкает на себя фронтир происходящих в мире изменений. И почему именно они оказывают такое сильное вынуждающее воздействие на структуры государственности, полагая её перед нами как проблематичную стратегическую реальность.

А раз так, начальными и граничными условиями рассмотрения вопроса о государственности должна стать точка зрения стратегического, а не политического или административного управления[2].

Государственность — постнациональная?

При этом и там, и тут слышно, что время национальных государств безвозвратно уходит.

Будь оно так, применительно к России это означало бы, что для того многообразия этносов и субэтносов, которое, по мнению российских цивилизаторов, до сих пор представляет собой «многонациональный российский народ», нет уже исторической возможности дорасти до полноценной европейской нации.

Но это еще полбеды: поскольку этнологи уже заговорили о постнациональной этничности, возникает вопрос, не пора ли начать размышлять о постнациональной государственности, постнациональной социальности и т.д.?

Встав на этот путь, нам пришлось бы:

а) разрабатывать концепты правового, гражданского, социального, сетевого или иначе обозначенного государства именно как постнационального (двигаясь при этом не столько в сторону глобального космополитизма, сколько в сторону культивирования постнациональной гуманитарной этничности)[3];

б) расширяя рамки федерализма, гипотетически включать в поле государственного влияния все новые типы институциональных субъектов федеративных отношений (например, города, конфессии, партии, творческие союзы, академии наук… вплоть до, прости Господи, ассоциации шаманов);

в) затем за счет последовательно проводимой рефлексивной, проектно-аналитической проработки (включая в игру все новые управленческие интенции и функции) последовательно расширять круг социально-коммуникативных отношений, подлежащих юридическому (политико-правовому) оформлению.

Намного хуже дело обстоит с либерально-демократическими кредитами, выданными миру сходящей де на нет национальной государственностью.

Национальные государства известны нам, прежде всего, в форме государственности буржуазно-демократической, опиравшейся на так называемый «средний класс» (группирующийся в этих государствах как раз вокруг буржуазии).

Вопрос: исчезает ли — с необходимостью — в этой исторической перспективе также и средний класс, национально ориентированная буржуазия, о возрождении которой на нашем веку возмечтали российские постбольшевики? Но это была бы уже не просто постнациональная социальность, а нечто до сих пор социологически неопознанное. Не этот ли «Х» имеют в виду, когда говорят о глобальном гражданском обществе? Или о коммунитарно-сетевой инфраструктуре процессов глокализации (понимаемой как параллельный процесс глобализации и локализации)?

Прислушавшись к этим риторическим вопросам, стоит в свою очередь спросить: об эффективности чего (государства ли?) теперь может идти речь; а если «да», то как понятого?

Первичные проблематизации

Инновационный вектор: через регионализацию — к сетевому формату государственности

Проходивший в 80-90-е годы прошлого столетия в России стихийный процесс административной регионализации стал одним из факторов, препятствующих формированию новой экономики, странового инновационного комплекса и единого управленческого пространства. На этом пути не нашлось возможности обеспечить ни устойчивое развитие, ни экологическую безопасность страны, ни благосостояние ее населения.

С другой стороны, все более обнаженное воздействие на динамику развития стал оказывать фактор открытости: можно по разному относится к тому, что социальная составляющая развития все сильнее зависит от динамики подъемов и спадов мирового финансово-экономического процесса, но не замечать этой зависимости уже невозможно.

Так что налицо два разнонаправленных вызова развитию:

— национальный инновационно-технологический комплекс должен реагировать на инновационный фронтир научно-технического развития и усиливать способность государства управляться с потоками новых знаний и технологий,

— а национальный комплекс, отвечающий за стратегию финансово-экономического роста, должен обеспечивать достаточный уровень непрерывности и устойчивости развития[4].

При этом учет исключительно вызовов геоэкономики и геополитики сам по себе не дает оснований для заключений об умалении роли государства в условиях формирующегося миропорядка. Как раз напротив: опыт развивающихся — на инновационной и рефлексивно-стратегической основе — стран, декларирующих от имени мирового сообщества цивилизационные императивы развития, говорит об обратном.

Хотя, с одной стороны:

— увеличивается прозрачность национальных границ для товарных, финансовых, информационных или миграционных потоков;

— унифицируются применяемые в разных странах мира организационно-управленческие стандарты и технологии;

— и уменьшается объем административно-управленческих функций нынешних государств[5].

С другой, именно там, где развивается инновационный сектор экономики и практикуется полноценное стратегическое управление, государственность не слабеет, а трансформируется и усиливается, приобретая новый сетевой формат, обеспечивающий динамическую готовность отвечать на вызовы (и возможности) развития и столь же динамическую устойчивость (надежность) относительно его рисков и шансов.

Отсюда признаваемый многими аналитиками вывод: жизнеспособность и конкурентоспособность современного государства зависит от его способности — в реальном времени — перепроектировать, перестраивать и переналаживать управленческие структуры, унаследованные от унитарного, административно-технологического, «вертикально-интегрированного» государства вчерашнего дня.

Поэтому стратегической целью на пути к современному эффективному государству могло бы стать практическое освоение управленческих структур сетевого типа, основанных на современных информационных технологиях, расширенном понимании федерализма, опирающихся на принцип субсидиарности[6] и способных работать в обстановке сетевой кооперации.

Стратегичность как направленность

Навыки стратегической организации деятельности, до недавних пор практиковавшиеся в военном деле и корпоративном бизнесе, сегодня переносятся в область государственного, регионального и муниципального управления. Причем переносятся, главным образом, в виде системотехнически понятых и организованных деятельностей стратегического планирования, управления, проектирования и т.д.

Однако на пути такого переноса теряется многое из того, что составляет «понимающую», к мысли относящуюся суть стратегических практик, отличную от их собственно организационной сути. Навязывание системотехнической установкой видения объекта управления — при его некритическом применении к проблемам государственности — способно оборачиваться изменой её собственным историческим традициям.

Не было бы правильнее относить стратегическую установку мысли и деятельности к иному, отличному от управления базовому процессу? Например, если принимается, что таковым процессом является процесс развития, то рефлексию нынешней ситуации можно было бы производить через стратегии развития, оставляя вопрос о его управляемости открытым.

Исходный концепт стратегического подхода, сохраняющего возможность удержания вопроса о государственности, в том числе и в сфере права, — это направленность развития. Или, говоря более привычным для нашей управленческой практики языком, основные направления развития[7].

Стратегическое как сообразность

Стратегическое мышление и деятельность имеют дело не столько с системотехническими реальностями (и присущей им целенаправленностью), сколько с исторической целесообразностью, судьбой и генеалогической причинностью[8].

При этом операторами стратегических реальностей становятся не те или иные физические или юридические лица (с их явленными под знаком «я» сознанием и волей), а стратегические субъекты, участие которых в стратегировании опирается, с одной стороны, на рефлексивно отстроенные форматы мыследеятельности, а с другой, на традиционно заданные и институционально выраженные позиции (относящиеся к тем или иным мирам культуры или права, веры и ее канонов, или природы и ее законов и т.д.)

Так понятое стратегирование заведомо имеет дело с какой-то модально-артикулированной морфологией (архитектоникой). А доступной и посильной для человека она становится в воображаемых и символических порядках мышления (и культуры): не столько в деятельности-работе, сколько в деятельности-игре и, — что особо важно в стратегическом контексте, — в деятельности-ритуале. Не столько в самоопределениях, смысло- и целеполаганиях, сколько в жизнепрактических «ставках» и «бросках», намерениях и порывах[9].

Про стратегическое тем самым можно сказать, что оно — дело случая и событийности. Ясно, что стратегическое тогда располагается «по ту сторону принципа удовольствия», мотиваций, оценок и критериев: но не по ту сторону интересов.

Это также вопрос — о специфической рефлексивности стратегического. Поскольку «интересы» можно понимать как interesse, или, по-русски, как межсутия[10], именно антитетикой (противоречивостью) интересов и питается стратегическая субъектность.

Интересы и есть то, что преследуется стратегическими субъектами, а конфликты интересов — то, порождением и разрешением чего заняты они в своих действиях[11].

Так что стратегическое имеет дело с рисками, опасностями и с шансами, надеждами[12].

Обращает на себя внимание и то, что реальность стратегического по смыслу связана с реальностью стратификации: страты — это собственные объекты стратегической мысли и деятельности; а стратегемы — их когнитивные инструменты.

Этой созначностью понятий страты и стратегемы объясняется ставшее уже привычным сближение стратегических концептов с архитектоникой «больших пространств»: например, мегарегионов и империй. А с другой стороны, именно с помощью стратегических концептов достигается внятное практическое истолкование архетипических реальностей, вроде коллективного бессознательного, культуры, мыслящего сознания.

Именно отсюда понятен первородный интерес стратегического планирования к гео- и хронополитикам, к геоэкономике, геокультуре и прочим морфологическим структурам планетарного масштаба. Отсюда же ясно, почему проблематика суб- и транссидиарности, то есть относимости норм, функций или целей к под- и надсистемам мыследеятельности, столь ощутимо стратегична.

У стратегического мышления (да и деятельности) нет собственного содержания, но зато есть своя «материя»: оно имеет дело с идентичностями, с корпоральностью и прочими тектоническими структурами, которые иногда почему-то называют «морфологиями».

В измерении психических реальностей — это аффективность (страсти) и аффективная рациональность, подступы к которым были в начале XX в. у М. Вебера и А.Ф.Лосева, но освоены они — в постфрейдистских гуманитарных технологиях. Написанная Ю. Громыко в алармистском ключе концепция консциентальных войн также является свидетельством того, что стратегическое возмогается и оспособляется, становясь практически значимой мыследеятельностью

В горизонте стратегического мышления наивная перспектива «от физических реальностей — через психические реальности — к когнитивным реальностям сознания» оборачивается: стратегическое всегда начинается с сознавания, понимания и опыта ведения (практического знания). Именно так оно привходит в практики управления, обретая в них социально значимую реальность.

Отсюда опережающий вывод: в стратегическом горизонте неустранимым становится антропологический синтез (личностный рост) и обретаемые в нем психопрактические и психокультурные компетенции, составляющие подлинное (антропологическое) содержание проблематики человеческого потенциала.

Стратегическое как историческая судьба

В аналитике стратегического мышления сегодня в ходу две основные сюжетики развития:

1. Сюжетика социально-экономических интересов, опирающаяся на такие концепты, как геополитическая территория, астрономическое время, природные ресурсы, политические и экономические игроки, борющиеся за свои интересы, события, происходящие в разных странах вследствие этой борьбы и т. д. Такова, де, реальная история, подверстываемая под столь же реальную политику и позитивное право.

2. И сюжетика политических намерений, деяний лидеров, элит и иных сообществ, претендующих на роль исторических субъектов в пространстве исторической судьбы своих народов, стран и государств.

Это — принципиально иная, историософская сюжетика «сути дела». Для нее не важно, как на разных территориях в борьбе за свои интересы складываются какие-то социальные группы — это, как говорится, «не царское дело». Для этого есть соответствующие политические и государственно-управленческие институты и организационные структуры, которые с подобными реалиями имеют дело в рыночной, политической, гражданско-правовой и прочих рамках. Одно дело — как живут и богатеют (или беднеют) народы, а другое: какова их историческая судьба; каковы в сложившейся ситуации ставки, возможные броски (костей) и риски; в чем состоит правильное поведение?

Для стратегии, основанной на генеалогике[13] и сознаваемой в пространстве исторической судьбы, важно понимание взаимосвязи интенций, от которых производны дискурсивные практики (порядки мысли), с одной стороны, и функций, от которых производны полномочия (порядки действия), с другой.

Эта взаимосвязь достаточно гибкая: одни и те же интенции/дискурсы могут реализовываться посредством различных функций/полномочий. И напротив, одни и те же функции/полномочия могут обеспечиваться различными интенциями/дискурсами. Например, терапевтические намерения могут быть реализованы идеологически[14]. Одну и ту же установку можно приводить через разные психопрактические модальности: нужны не только правильные слова, но и правильные (в том числе, пространственные) образы.

Главный вопрос в контексте этого типа сюжетики: каков основной историософский сюжет, по отношению к которому репрезентируются этики/этосы (если хотите, породы и природы), а вовсе не только цели или интересы различных групп.

На пути к гражданскому государству

Расширенный порядок федеративных отношений — отправная точка правовой политики

Итак, отправной точкой эффективной правовой политики стало представление о том, что понимание государственности претерпевает сегодня существенные изменения.

То, что еще вчера в государстве казалось неотменно-целостным, сегодня расщепляется на части, которые затем встраиваются в иные, отличные от прежней государственности, системные целостности (например, в гражданское общество, культуру или обновляющиеся конфессии). Целое государственности, ее духовную оправданность и историческую жизнеспособность приходится переосваивать — аналитически и практически — вновь и вновь.

Так развитие в сторону сетевого государства приводит к одному из центральных вопросов современного правопонимания и практики государственно-правового строительства — к расширенному федерализму.

Послеогарёвский опыт государственно-правовых реформ в России показывает, что стратегический урок их мог бы состоять в том, чтобы:

— видеть перспективу сменяющих друг друга стратегически значимых типов федерализма;

— выбирать логистику федеративных отношений, дающую возможность проводить эффективную правовую политику развития страны.

При этом приходится иметь в виду, что, как таковые, федеративные отношения, не исчерпывают практически необходимого набора тех общественных отношений, с которыми современное государство имеет дело в своем публично-правовом пространстве (охватывающем одновременно и гражданское общество, и гражданское государство). Не меньшее значение в общественной жизни имеют, к примеру, партнерские, ассоциативные или коалиционные отношения, не говоря уже об отношениях корпоративных. Выбор же федеративных отношений в качестве отправной точки государственно-правовых стратегий развития — это сегодня скорее тактический, чем стратегический выбор, обусловленный исторической незавершенностью российских государственно-правовых реформ после 1985 года.

По мере того, как из государственно-правовой жизни будет изживаться родовая травма борьбы за мнимые национальные суверенитеты, а на его место начнет заступать свойственный гражданскому государству суверенитет права, от языка федерализма, пусть и расширенного, можно будет шаг за шагом переходить к языку гражданско-правовой интеграции общества.

Тем самым утверждается, что только на первом этапе текущей государственно-правовой реформы ее целесообразно вести на основе федеративной модели. Далее можно будет сделать следующий шаг: от федеративной модели — к гражданскому государству как современной форме публично-правовой корпорации[15].

К проектно-стратегической логистике федеративных отношений

Отправляясь от концепта национального государства, можно проследить три наиболее показательные тенденции трансформации государственности и её правопонимания. Имеется в виду:

— Экстенсивная, морфодинамическая по своей сути, тенденция распространения практики федерализации на все большее число разных по своей социальной природе «субъектов федерации». В данном случае термин федерализм сохраняется для обозначения всех допустимых видов государственно-политической интеграции в обществе, что позволяет говорить о новой, весьма динамичной архитектонике государственности в структуре будущего, делающего пока лишь первые шаги миропорядка.

— Интенсивная, интенционально-функциональная тенденция, в рамках которой признается, что государственно-политическая интеграция может быть, в принципе, реализована на любой социально-значимой интенции/функции деятельности управления в обществе[16].

Аналитические прогнозы относительно потенциально-эффективных интенций и функций государственного управления важны уже потому, что их содержанием будут определяться: новая топология государственности — изменения отношений вне- и внутристрановых факторов развития; нарастающая конверсия внешних политик — во внутренние; противоречивое влияние процессов глобализации и локализации — на процессы регионализации.

— Модально-аксиологическая мегатенденция развития правопонимания, выходящая уже за рамки государственнического взгляда на общественные процессы: тут предполагается, что процедуры социальной интеграции могут быть реализованы на любого рода социально-признанных аксиопрактиках (креативного, коммуникативного и рефлексивного оперирования с ценностями).

Общим для всех трех тенденций является их причастность к процессам интеграции, фокусирующейся в современном правопонимании не столько вокруг онтологического качества целостности (тотальности), сколько вокруг экзистенциально-прагматического качества цельности (integrity).

Институциональные расширения. Вспомним, что вообще о федерализме речь заходит в тех случаях, когда мы имеем дело с такими пресуверенными социально-историческими образованиями, которые или могут претендовать на суверенитет, или когда-то им обладали, или же — в каком-то смысле — обладают им в данный момент.

Институциональное расширение приемлемо в тех случаях, когда речь заходит о присутствующих в поле реальной политике субъектах правоотношений, которые не только могут быть подведены (а в некоторых случаях, как в европейском неофедерализме, и подводятся) под понятие суверенного субъекта федерации, но и имеют реальную (включая ресурсы) возможность участвовать в политико-правовой практике федеративных отношений, на равных правах с другого типа субъектами.[17]

Иначе говоря, субъекты эти известны нам не только как конструкты социологической или юридической мысли, но и как представления повседневной жизни граждан, т.е. членов гражданского общества.

Ресурсный федерализм, для понимания которого сегодня важен прецедент бюджетного федерализма.

На самом деле стоило бы называть его «бюджетно-финансовым федерализмом», поскольку для современной государственно-управленческой практики финансы — это рефлексивный, универсально измеримый и критериально-замыкающий ресурс, а бюджет — это инструмент работы с этим ресурсом. Так что Минфин РФ имел все основания определить на этом ресурсе особый тип федеративных отношений.

На мой взгляд, это не только политическая инициатива, но и методологический ход, эвристические возможности которого я дальше просматриваю на разных типах гипотетически не менее универсальных ресурсов (например, экологических, информационных, человеческих, или, к слову сказать, административных).

Любой ресурс, который можно помыслить и освоить в форме замыкающего и обладающего функцией универсальной меры, в принципе может быть положен в основу соответствующего типа ресурсного федерализма.

Взять, к примеру, хотя бы информационные ресурсы. Со ссылкой на Окинавскую хартию глобального информационного общества, программу «Электронная Россия» или — в методологическом контексте — на концепт информационного общества, — по схеме ресурсного федерализма в управленческий оборот уже введены проектно-стратегические концепты виртуального, или электронного государства, задаваемого на ресурсе, онтологически положенном под именем «информация».

Правда, что есть информация (по понятию) при этом мало кого интересует, и известно про нее разве что то, что ее можно собирать и накапливать, распространять, хранить и т.д. Когда мы работаем в вычислительной системе, мы решаем вполне реальные задачи либо со множествами, либо с кластерами, либо со статическими объектами, с файлами, таблицами и т.д., но никак не с абстрактной информацией. Пока это — некий ресурс, который положен, и на нем концептуально «на вырост» задан идеальный тип общества и государства, с предикатом «информационные»[18].

В рамках функционального федерализма, — на языке которого в начале XX в. излагалась социальная политика социал-демократических партий, наряду с дворянством, крестьянством и «средним» городским классом «частных собственников», — в структуре государства стали анализировать «гильдии», «синдикаты», «корпорации» и иные — как естественно-исторические, так и вновь возникающие — социальные образования.

На этом пути была развита концепция социального права, не потерявшая своего значения до сих пор. Более того, из именно этого интеллектуального источника черпало свое вдохновение движение за социальную защиту, оказавшее — наряду с реальным социализмом Советской России — влияние на социально-политический климат современного мира.

Функциональным же этот тип федерализма был назван потому, что элементами федеративных отношений в нем стали считаться всевозможные, разной природы и разного масштаба сообщества, выделяемые по своей особой функции (внутри общественного целого), своей особой внутренней организацией (структурой) и наделенные своим особым правом.

Предикат «функциональный» в определении этого типа федерализма по сути дела означает «функциональную структуру какой-то деятельности» (в том числе, и управления).

Цивилитарный федерализм связан с используемыми в практике государственного управления типами формальной рациональности.[19] Одним из таких типов, до сих пор считающихся наиболее важным для государственного строительства, является само право.

Поэтому сторонники и лидеры немецкого этического социализма и французского солидаризма еще на грани XIX — XX веков говорили о суверенитете права, в отличие от суверенитета государства, и видели тенденцию общественного развития как раз в том, что все подразделения общества — по ходу социальной эволюции — пронизываются, «прошиваются» правом.

При этом право мыслилось как порядок, вокруг которого — в условиях наличной гетерономии (много- и разно-закония), — будет отстраиваться внутренне связанная и потому целостная государственность.

Вычленение этого аспекта суверенного правопонимания государственности крайне важно по следующим причинам.

Один из способов размышления над судьбами современной государственности связан с понятием о цивилизационных императивах, с помощью которого суверенитет права утверждается как один из важнейших цивилизационных императивов современности.

В отличие от рассмотрения тенденций развития миропорядка, называемых словами с приставкой «гео-», понятие миропорядка аксиоматически не связано с пространственностью мировых процессов. У миропорядка есть свои имманентные ему тенденции и стратегемы движения. Они-то и называются цивилизационными императивами.

Поэтому, говоря о будущности государства, мы не можем, оставаясь на функционалистской точке зрения, говорить о том, что оно определяется исключительно развитием экономики, политики или еще чего-то.

Государство существует не только в сфере управления, где оно функционально детерминировано. Государство существует также в сфере права как такового, где его будущность определяется цивилизационными императивами, а не управленческими потребностями. Оно движимо тенденциями и стратегемами развития государственности как таковой, в условиях глобализации мыслимыми с точки зрения наращивания миропорядка, его императивности и институциональности.

И, тем не менее, есть такой тип — цивилитарный федерализм, который важен как раз потому, что государство существует в том числе и в сфере права, а не только растет из чего-то функционально значимого.

Идентитарный федерализм вяжется вокруг какого-либо типа идентичности, например, культурной, религиозной, этнической или любой другой.

Этот тип федеративных отношений хорошо известен из истории Византийского содружества государств или Арабского халифата. У него есть несомненное будущее в современной глобалистской рамке, которое, — по нашему мнению, весьма скоро, — начнет проявляться по ходу кристаллизации различных цивилизационно-идентитарных глобалистик.

Экзистенциально-антропологический федерализм. Важнейший для современного правопонимания цивилизационный императив — аксиоматика прав, свобод и достоинства человека.

Утверждается, что это тоже тип федерализации, но проспективный, предполагаемый нашей современностью, как минимум, на одну историческую формацию вперед. Его стоит назвать экзистенциально-антропологическим, понимая, что такой способ называния вещей принадлежит идеализирующее-идеационной рамке мысли. Хотя мы знаем, что в концептуалистике прав человека он работает уже сейчас, нравится это кому-то или нет.

Integrity, или интенционально-функциональная целостность и открытость

Стоит вспомнить[20], что система разделения ветвей власти, канонизированная на пороге Нового времени — как раз при становлении национальной государственности, — давно стала бы тормозом ее дальнейшего развития, не будь путей, позволяющих без нее обходиться. Сегодня институты новой государственности нарастают скорее вокруг проектно-аналитических (и критических) функций, чем судебных; вокруг гипотетики рисков и шансов, чем вокруг лобовых угроз безопасности.

Государство, как координирующая организация, должно блюсти интерес своей — никогда не завершенной и никому до конца не данной — интенционально-функциональной цельности.

Потому что цельность есть нечто, постоянно складывающееся и нуждающееся в поддержании, воспроизводстве. Она никогда и никому не дана заведомо. Состав интенций, функций и сообществ, образующих тело и ткань государства, не задан наперед. Они возникают, развиваются, деградируют и отмирают. Можно было бы даже сказать, что они заявляют о своих правах и добиваются их.

Состояние интенционально-функциональной цельности нуждается в постоянном отслеживании, пересхватывании, в выявлении и поддержании новых интенций/функций там, где они только-только прорастают, там, где важно увидеть, что налицо приращение деятельности, «прибавочный элемент», как называл его К. Малевич.

Конечно, внешняя открытость — тоже существенный момент. Но открытое общество открыто не только вовне, но и внутрь самого себя. М. Бахтин ввел в философско-антропологический оборот замечательный оксюморон — «внутренняя вненаходимость». То же самое — в любом функциональном целом, включая государство. В нем самом прорастает его собственная самость, и она исторически не предзадана и не фиксирована — ни в мифическом «национальном характере», ни в системе невесть откуда взявшихся идентичностей.

Внутренняя цельность (integrity) — это динамическая реальность, динамическая самость, динамическая идентичность.

Еще одна причина, по какой стоит отнестись к концепту integrity с надлежащим вниманием, — это такой цивилизационный императив становящегося миропорядка, как его синхронная связанность[21].

Чем больше увеличивается синхронная связанность, в том числе и за счет развития транстерриториальных сетевых коммуникаций, тем сильнее сгущается вокруг нас так называемая «современность». Синхронность и есть современность нас, людей, наше общежительство в одном и том же времени. Чем интенсивнее наша жизнь в общем для нас времени, чем сильнее синхронизированы процессы на земном шаре, тем больше государства функционально открыты друг другу, тем определеннее связаны между собой проблемы внешней и внутренней политики, тем внешние дисфункции и ограничения актуальнее во внутренне-политическом горизонте.

Поэтому интенционально и функционально ориентированный тип организованности государства, тип власти и господства будет и далее, с одной стороны, спонтанно генерироваться, а с другой — усиливаться (равно как и запрос на проектно-программную готовность к такому развитию событий).

Стоит иметь в виду, что развитие — в значительной своей части — есть не что иное, как развитие событий и событийная сообщительность. Не только увеличение или уменьшение объемов каких-то ресурсов, или рост их разнообразия и интенсивности использования, но также развитие потоков событий, друг по отношению к другу обладающих управляющим воздействием.

Когда потоки событий становятся более интенсивными, пропорционально возрастает потребность в проектной и программной готовности к управлению ими. В этого рода готовности и состоит, по большей части, искомая стратегичность государственного управления.

Следующее, вслед за синхронной связанностью, переосмысление целостности в цельность можно увидеть в отходе от холистически-аксиоматического понимания целого: при котором (а) все функции замыкаются на одно и то же целое, (б) все социальные и правовые функции приписываются государству, (в) а оно стремится до неразличимости слиться с правовым порядком, который призвано лишь поддерживать. Так на управленческую вахту заступают сторонники сильной государственности, готовые покрыть ею (а по сути — собою) все и вся на этом свете[22].

При функционально-интенциональной и, одновременно, событийной трактовке понятия организации государство само представляется нам лишь одним из типов макросообществ, именуемым словом «общество». Оно не является охватывающим все другие целостности сверхцелым, тем более аксиологически заданным единственным целым.

Для гуманитарного люда в функции целого сегодня может выступать культура, так же как для верующего — церковь. Для тех же, кто остаётся верен правде права, в функции целого продолжает выступать само право, по-прежнему обеспечивающее нормативно-ценностную связанность общества. Не государство, а именно право, причем как суверенное право.

Как только государство начинает считаться единственным источником и держателем права, а свою систему управленческих функций отождествлять с правопорядком, возникает этатизм, рано или поздно перерождающийся в тоталитаризм —  весьма знакомый нам тип самоустройства жизни.

Этатист-державник, исповедуя принцип тождества целостности и единства, мыслит целое государства как единственное и единичное образование. Но целостностей — в самой реальности, а не в возможности только — много разных. Поэтому нужно уметь мыслить в обществе отношения соцелостности разных целостных — в себе и друг по отношению к другу — образований.

Поэтому культура отделяется от государства, обе они отделяются от церкви, но все вместе продолжают софункционировать внутри общего им целого, именуемого «обществом». И это разные целые, каждое из которых более или менее охватывает собой все общество, хотя они и по-разному функционально-деятельностно определены в нем. Каноническое право церкви — это одно, а конституционное право государства — совсем другое. Между ними может быть установлена координация (конкордат), но и при этом ни одно из них до конца не покрывает и не подчиняет себе другого.

Иначе говоря: холистически-аксиологическому пониманию общественных цельностей (в том числе государства) на смену приходит, во-первых, рефлексивно-коммуникативное, синергийно-кооперативное их понимание, базирующееся на принципах суб- и транссидиарности, а во-вторых, неофункционализм, ориентированный на экспертно-критическую и проектно-аналитическую модальности деятельности.

К стратегии сетевой государственности[23]

Текущая резервно-стратегическая фаза развития

Инициативами и усилиями последних лет по собиранию страны и укреплению государственности прорисовываются контуры правовой политики, на принципах которой могла бы далее целенаправленно наращиваться стратегически ориентированная институциональная сеть президентской ветви власти.

В рамках работ по разграничению полномочий в Приволжском федеральном округе были предварительно сформулированы следующие элементы оформляющейся в текущей фазе государственного строительства правовой политики:

(1) Важнейшими из них справедливо считаются решения о том:

— какие функции и объекты сегодня следует оставлять за федеральным уровнем власти (минимизируя ее административные обязательства и, тем самым, сохраняя возможность концентрировать федеральные ресурсы на стратегически важных направлениях развития),

— а какие целесообразно было бы передать в субсидиарную ответственность на региональный и муниципальный уровень[24].

(2) В ходе анализа проблемы разграничения полномочий выяснилось, что её целесообразно решать не только применительно к уже известным, государственно-управленческим функциям и объектам государственного управления (предметам ведения), но и рассматривать применительно к новым предметам ведения.

Строя сетевое государство, целесообразно предусмотреть возможность опережающего, проектно-заданного встраивания в систему государственно-управленческих вновь возникающих и номинируемых функций, ранее не включавшихся в их официально принятую организационную логистику. В первую очередь это касается функции стратегического планирования, обеспечивающей проектную готовность к развитию, и производных от нее проектно-аналитической и контрольно-аналитической функций стратегического планирования.

(3) Следуя принципу субсидиарности и аксиоматике расширенного федерализма, целесообразно ориентироваться на распределено-сетевую реализацию этих функций, то есть способствовать встраиванию их в управленческие структуры регионального и муниципального уровня, а не централизовать их на федеральном уровне.

Признавая стратегическую направленность государственного управления, прежде всего, за президентской ветвью власти, мы тем самым признаем, что она должна иметь сетевую природу, с одной стороны, продолжаясь в институциях территориально или функционально ориентированных представителей (и, далее, в институтах федеральной инспектуры), а с другой, служить порождающей матрицей для иных ветвей и уровней власти.

Подобный резервно-стратегический подход просматривается во многих решениях, принятых в рамках административной реформы. Будем надеяться, что в стране достанет политической воли и мысли, чтобы реформа эта была далее распространена и на другие измерения государственно-правовой политики.

Двигаясь в этом направлении, мы, весьма вероятно, столкнемся с проблемой встраивания проектных организационно-управленческих решений в публично-правовую ткань гражданского государства и общества. Есть основания считать, что особо остро эта проблема будет звучать в области проведения в жизнь экономически обоснованной социальной политики.

Стратегическое номинирование и мотивационная мобилизация[25]

Одна из основных стратегических функций президентской ветви власти — указание на новые для страны зоны стратегической проработки, выявление характерных для них стратегически значимых проблем и задание инновационных стратегий для их решения[26].

Коль скоро речь идет о проблемах внутристрановых, это всегда будут зоны функционально-нормативной, а потому и управленчески-правовой неопределенности  в которых действуют субъекты:

— существенно разной социальной природы (сообщества, социальные институты, организаций  и корпорации, административных структур и т.д.),

— преследующие существенно разные интересы;

— с заранее незаданными контактными границами и правоотношениями;

— а также с разным порядком государственного участия в процессах, протекающих в зонах их взаимодействия.

Сложность усилий по снижению стратегической неопределенности (для себя) и повышения собственной предсказуемости (для других) состоит еще и в том, что неопределенность эту — в условиях принципиальной установки на предприимчивость и открытость взаимодействия — никак нельзя считать заведомым злом.

Скорее речь должна идти:

— о все более интенсивных и спонтанных самоизменениях мировой среды, в котором непрерывно возникают социальные образования, состоящие из элементов разной социальной природы (институциональных, коммунитарных, корпоративных, др.), функционально-эквивалентные органам государственной власти;

— о фактической «ползучей» адаптации госструктур к этим функционально-валентным элементам, создающей немалые риски ослабления и вырождения государственности как таковой;

— о необходимости такой правовой политики и вытекающей из нее стратегии развития таких структур госуправления, которые были бы способны предвосхищать дисфункции и параморфоз государственных оргструктур и обеспечивать новое, более эффективное позиционирование государства во внешне- и внутристрановом пространствах его функционирования.

И, тем не менее, можно сказать, что основной интенцией/функцией стратегической деятельностью является как раз снижение уровня (стратегической же) функционально-управленческой и нормативно-правовой неопределенности, а потому и уровня рисков в сфере безопасности, конкурентоспособности страны и жизнеспособности её населения.

В рамках так понятой стратегии обнаруживаются и отрабатываются:

— системные вызовы, связанные с глобальными гражданско-правовыми, государственно-правовыми и международно-правовыми тенденциями трансформации мирового порядка (по схеме внешний или внутренний вызов/ответ);

— системные неопределенности, противоречия и конфликты интересов в государственно-правовом строе и во внутренней политике страны (по схеме шансы/риски, связанные, реструктурированием и реинтеграцией интересов);

— поиск и выбор приемлемой для России модели государственности, обеспечивающей ей неоспоримое право голоса в глобальных дебатах о будущем миропорядке, сильные позиции в глобальной технико-экономической (цивилизационной) конкурентоспособности и культурно-экологическую жизнеспособность.

Для того чтобы процесс стратегического номинирования, а затем и освоения протекал успешно, то есть нарастающей волной, необходима сеть, которая — на субфедеральных уровнях — была бы продолжением института президентства и соединяла бы в себе функции:

— инсталляции и «раскрутки» стратегических инициатив;

—мотивационная мобилизация партнеров по стратегии и организации их взаимодействия;

— проектного обеспечения номинированной стратегии.

В настоящее время это — институты полномочного представительства Президента РФ в Федеральных округах (крупнейших корпорациях и т.д.), которые могут быть доразвиты до функционально-полноценных федеральных инспектур и других надзорно-контрольных функций (с полноформатным разделением функций между государством, предпринимательским корпусом и общественностью).

Стратегическая согласованность развития

В сложившейся российской ситуации президентская ветвь власти оказалась важнейшим местом принятия стратегических решений, обеспечивающих:

— достаточный уровень национальной безопасности;

— реализацию национальных интересов страны в мире;

— воссоздание национального инновационного комплекса;

— проведение стратегически-ориентированной правовой («законодательной») и управленческой («исполнительской») внутренней политики[27];

— достижение политически-устойчивого и социально-согласованного развития страны.

Эффекты стратегически значимых структурных изменений становятся эмпирически наблюдаемыми — по разным оценкам — в масштабах 5-10 или даже 10-15 лет.

Отсюда, во-первых, потребность в федерально-субфедеральном мониторинге стратегических планов, дающем возможность убедиться, как федеральные планы «доводимы» до субфедеральных (и доводятся ли вообще). Эту специфическую функцию окружного стратегического управления, деятельностно реализующую принцип субсидиарности, можно было бы назвать стратегическим согласованием региональных и федеральных стратегических планов.

Во-вторых, потребность в планировании и контроле достижения промежуточных (среднесрочных) программно-стратегических эффектов, посредством которых достигаются результаты долгосрочные.

И, в-третьих, в силу этого на окружном уровне возникает новая функция оперативно-стратегического управления, в котором стратегия становится инструментом политического планирования.

Проектно-аналитическое и организационное освоение этой группы функций должно, на наш взгляд, послужить адаптации методов программно-целевого управления к потребностям в развитии проектно-стратегических практик государственного управления.

Переосмысляя содержание внутренней политики

Исходя из гипотезы стратегического характера президентской ветви власти, естественно одну из важнейших функций ее видеть в поддержании стратегически осмысленного равновесия между целесообразностями внешней мировой и внутренней страновой политиками государства.

При этом приходится считаться с тем, что смысл этого равновесия не схватывается вполне ни схемой «мировой вызов / страновой ответ», ни альтернативой «однополюсный / многополюсный мир».

Как показывает опыт строительства Европейского Союза, смысл этот мало проясняется перспективами учреждения «мирового правительства» или построения «всемирного гражданского общества».

Ибо, во-первых, Россия сама составляет значительную часть того мира, который шлет де ей свой вызов, а во-вторых, национальные интересы, которые она должна де отстаивать в поисках ответов на мировые вызовы, есть величина исторически переменная, меняющаяся в зависимости от состояния и направленности течения мирового процесса.

Одним из приобретений стратегически ориентированной модели государственного управления, реализуемой президентской властью в России, является твердое признание стратегического характера национальных интересов. При этом они стали не только рамкой, но и объектом особой функции в рамках деятельности стратегического управления.

Стратегически значимые проблемы, интересы, ресурсы и партнеры, определяемые как результат проектно-аналитической работы, реализуются в доктрине, а необходимые для решения проблем и реализации интересов институционально-правовые матрицы — в правовой политике и программах организационного развития системы государственного управления.

И, во-вторых, именно открытость страны мировым вызовам и расширение круга внутристрановых участников процессов, происходящих в мире, привело Россию к необходимости формулирования полноценной внутренней политики, и при том в открытом же — стране и миру — публично-правовом пространстве гражданского государства.

Потребность в новой, стратегически осмысленной внутренней политике находит себе выход в поиске институтов государственного управления, способных реализовать его стратегические и проектно-аналитические функции.

Социальная политика на пути к эффективному использованию социальных ресурсов

Дискуссии последних лет о стратегических приоритетах развития привели, кажется, к согласию о том, что ни безопасность страны, ни гражданский мир, ни успешность отечественного производителя на открытых рынках, не могут быть устойчивыми:

— если большинство жителей страны не имеют общих для них ценностей и устремлений;

— если предлагаемые обществом устремления и ценности не обещают нам — в ощутимом завтра — жизненного успеха, достатка и здоровья;

— если со стороны населения нет информированного согласия с происходящими в стране изменениями, нет встречной гражданской поддержки проводимых властью реформ;

— если в обществе не складывается новая социальная солидарность и широкое социальное партнерство для решения значимых проблем развития страны.

Мы постоянно убеждаемся в том, что невозможно выстроить реалистическую стратегию развития без активного участия граждан в выборе и проведении в жизнь этой самой стратегии.

Исследования общественного мнения, материалы прессы, данные включенного наблюдения говорят о том, что для людей важно, чтобы в каждом городе, регионе, округе сообщества граждан имели бы возможность работать над проектами своей будущей жизни и публично их обсуждать.

Опыт проведения в Приволжском федеральном округе Ярмарок социальных и культурных проектов «Пермь-2000», «Саратов-2001» и «Тольятти-2002» также свидетельствует о том, что общество давно готово к прямому участию в поддержке социального и гуманитарно-культурного развития, к принятию ответственности за него и эффективному использованию полномочий. Это дает основания утверждать, что в российском обществе имеются значительные социальные ресурсы, слабо используемые пока государственной властью для решения важнейших проблем общественного развития.

Стало быть, необходима новая социальная политика, дающая ответы на наиболее сильные вызовы современности, опирающаяся на современные гуманитарные технологии и управленческие компетенции, способная мобилизовать наличные в обществе социальные ресурсы.

Заметным шагом на пути вовлечения общественных сил в общее дело развития страны стал прошедший в конце 2002 года в Москве «Гражданский форум». Вместе с тем, круг проблем социальной политики не сводится к государственной поддержке инициатив гражданских сообществ и так называемых «некоммерческих общественных организаций».

Соответственно, способность государства к выработке социальной политики, позволяющей совместить обеспечение социальной стабильности — с поддержкой процессов развития становится сегодня критерием эффективности государственного управления — и требованием к разграничению функций и полномочий и компетенций (как внутри государственного механизма, так и между обществом и государством).

Политикам, экспертам и специалистам в области стратегического управления в ближайшее время предстоит ответить на вопрос: в рамках какой социальной политики, при каком понимании гражданского согласия и социального партнерства могут быть обеспечены устойчивость, согласованность и управляемость общественного развития?

Большинство аналитиков и экспертов по вопросам эффективности регионального развития сходятся в том, что опираться в этой работе придется на две группы критериев:

a) политико-правовые, формулируемые в терминах легитимности государства в глазах граждан и различных социальных групп населения и

б) системно-технологические, говорящие о том, что эффективное государство будет:

— устойчивым, — когда на практике будут освоен управленческий режим нормального, «бесперебойного» функционирования;

— согласованным, — когда наряду с органами государственной власти и местного самоуправления в решении проблем общественного развития активное участие будут принимать профессиональные сообщества, некоммерческие организации и крупные бизнес-структуры;

— управляемым, — когда всеми партнерами по развитию будет понята и принята установка на сохранение и наращивание уровня управляемости (по согласованным направлениям и стратегиям развития).

Разработка принципов экономически реалистичной и граждански оправданной социальной политики, ее организационно-управленческих основ и институционально-правовой поддержки могло бы стать одной из основных исследовательских и проектно-аналитических задач разработки стратегии регионального и окружного развития на 2002 — 2003 гг.

В ходе работы над разграничением полномочий в 2001 г. аналитиками и экспертами ПФО было выработано понимание этой процедуры, как охватывающей не только административно-управленческие функции органов государственной и муниципальной власти, но и социально-управленческие функции различных сообществ, общественных организаций, публичных, промышленных и иных корпораций, вносящих существенный вклад в протекание процесса общественного развития.

Благодаря этому расширению в ходе проведения Ярмарок социальных и культурных проектов были высказаны предложения по превращению подобного типа Ярмарок в программный инструмент развития и управления социальной политикой.

Предлагается — как на окружном, так и на федеральном уровне — продолжить проектно-экспозиционную работу над моделями гражданской идентичности.

Их основа — информированное согласие населения с приоритетами социальной политики.

Их цель — поиск взаимоприемлемого уровня социальной солидарности в обществе вокруг ценностей гражданской государственности.

Апрель 2004 г.