Финансовое оздоровление муниципальных образований как процесс восстановления платежеспособности региональных и муниципальных бюджетов

II часть доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности"

Аппарат Полномочного представителя Президента в Приволжском федеральном округе совместно с Центром стратегических исследований в 2001 году в рамках работ по анализу состояния платежеспособности бюджетов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, подготовки к зимнему сезону 2001/2002 фактически установил большой объем кредиторской задолженности предприятий ЖКХ. Он сложился по двум причинам:

• из-за нарушений действующего законодательства;
• текущего недофинансирования.

Более глубокий анализ ситуации нарушения платежеспособности с точки зрения компетенции федеральных властей показал, что:

1) федеральные органы власти не обладают реальной информацией о состоянии текущей и долговой платежеспособности бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

2) федеральная нормативная база и управленческая практика территориальных органов федеральных министерств и ведомств не обязывают их контролировать, осуществлять профилактику и восстанавливать платежеспособность региональных и местных бюджетов;

3) освоенные на сегодня меры антикризисного государственного управления следует признать малоэффективными и — в целях восстановления текущей и долговой платежеспособности региональных и местных бюджетов — необходимо начать управленческую и правовую выработку норм и процедур федерального вмешательства.

Положение усугубляется еще и тем, что, стремясь повысить эффективность субфедеральной бюджетной системы, федеральные органы власти не могут в полной мере опираться на процедуры вменения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, их надо срочно вводить в практику государственного управления.

В ближайшие годы реализация идей расширенного федерализма и необходимость приведения бюджетного законодательства Российской Федерации к международным нормам с целью повышения конкурентоспособности в привлечение инвестиций потребуют внесения серьезных изменений в Бюджетный кодекс и связанную с ним правоприменительную практику.

1. Новые подходы

Невооруженным глазом видно, что многочисленные совещания представителей власти и их кредиторов, протоколы о намерениях сторон по восстановлению текущей платежеспособности не дают результата. Усиливается надежда на экстремальную помощь федерального правительства, а иногда и лично Президента Российской Федерации не только по погашению долгов прошлых лет перед энергетическими компаниями, но и восстановлению текущей платежеспособности субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

До местных руководителей никак не доходит мысль о глубинной смене позиции федеральной власти по отношению к регионам и местному самоуправлению, при которой выделение дополнительной помощи будет связываться с требованиями повышения эффективности бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В рамках федерального бюджета создается Фонд оздоровления финансов субъектов Российской Федерации, из средств которого будет оказываться помощь тем регионам, власти которых проделают предварительную работу по нормализации управления бюджетом, имуществом, т.е. выполнят добровольно до 50 разных рекомендаций Министерства финансов РФ. Надо отметить, что в бюджетах регионов 2003 года, которые не имеют серьезных проблем платежеспособности, тоже могут появиться целевые бюджетные Фонды, чьи средства будут направляться на санацию бюджетов муниципальных образований. Уже сейчас понятно, что логика, по которой будут выделяться дополнительные средства на санацию, строится на предоставлении преимуществ тем, кто готов сам исправлять свое положение.

Вопрос об ответственности органов власти и местного самоуправления до сих пор не потерял своей остроты. Мы помним, что в результате поиска ответственности в Приморском кризисе 2001 года она была найдена на всех уровнях: федеральном в лице Министра топлива и энергетики, субфедеральном в лице губернатора Приморского края и местного самоуправления в лице главы муниципального образования (г. Артем).

Следует признать, что, с одной стороны, ответственные должностные лица были названы и, с другой — субсидиарная ответственность юридических лиц: государственной власти и местного самоуправления — признана условно. Никто так и не объявил, какие нормы и кем были нарушены. Думается, если спросить должностных лиц, пострадавших в результате энергетического кризиса в Приморье зимой 2000/2001, то они нам не ответят, какие нормы жизнеобеспечения они нарушили. Поэтому невозможно утверждать, что в результате антикризисных мер прошлого года были восстановлены нормы функционирования финансово-бюджетной и жилищно-коммунальной сфер на региональном и местном уровнях, восстановлены функции взаимодействия между органами власти, местного самоуправления и их основными кредиторами.

Разными путями государство в лице его чиновников уклоняется от саморефлексии и критического анализа институциональной развитости государственного управления.

Нет, не было и не будет такого государства, которое знало бы про себя больше, чем ему хотелось бы. Однако государству разумно изучать себя (самодиагностика, исследование), поддерживать публичное критическое отношение к своим решениям и иметь легитимные процедуры вменения ответственности за допущенные нарушения.

Так что же такое нормальное функционирование, как можно подойти к пониманию результата антикризисной управленческой деятельности? Обратимся к методологическому основанию вопроса.

 «Типичная нормативная единица включает четыре типа компонентов. Первый тип — идеальная норма, предполагающая социальное вознаграждение и/или оптимальный технический результат. Студент-отличник получает диплом с отличием. Второй тип — регулярная норма. Регулярная норма может быть представлена как идеальная норма, ослабленная допусками. Допуск тоже норма, но «норма отклонения», например время, позволенное рабочему на перекур. Регулярное действие в пределах допуска предполагает регулярную социальную реакцию и/или приемлемый технический результат. Например, студент, получивший удовлетворительные оценки, получает обычный диплом. Регулярная норма предполагает также компенсацию или абсорбирование допустимых отклонений системой или другими людьми, что обеспечивает «идеально-устойчивое» воспроизводство деятельности. Третий тип нормы — скомпенсированное нарушение. Скомпенсированное нарушение есть компенсируемое отклонение, выходящее за пределы допусков, плюс надлежащее компенсаторное действие, которое должен осуществить сам нарушитель. Например, опоздавший на собрание должен извиниться. Цель компенсаторного действия — предотвращение отрицательной социальной санкции и/или предотвращение технического сбоя. Наконец, четвертый нормативный тип — это нарушение. Нарушение есть либо некомпенсируемое отклонение, либо компенсируемое отклонение, за которым не следует надлежащее компенсаторное действие. Таким образом, любое исполнение действия соответствует тому или иному нормативному типу.

…Только действия, соответствующие идеальной норме или близкие к ней, являются правильными. Все другие действия суть ошибки. Три типа ошибок могут быть определены в соответствии со степенью отклонения исполнения действия от идеальной нормы. Собственно ошибка — это ненамеренное нарушение; этот тип действия обычно называется ошибкой. Исправленная ошибка — это

ненамеренное скомпенсированное нарушение. Исправленные ошибки требуют не меньшего внимания, чем собственно ошибки, поскольку они свидетельствуют о неверном понимании, недостаточных навыках или недостатках конструкции. Потенциальные (скрытые, латентные) ошибки — ненамеренные отклонения, близкие к пределу допуска. С такими ошибками также следует бороться, так как в измененных условиях они могут превратиться в нарушение». Далее В.Я. Дубровский говорит, что, «на мой взгляд, продуктивных ошибок не бывает. Новшество в результате ошибки есть ее побочный эффект. В этом отношении ошибки не лучше, а хуже иных случайностей, ведущих к новшествам, так как основной эффект ошибок всегда отрицателен. Напротив, нормы всегда продуктивны. Конгруэнтные нормы обеспечивают воспроизводство. Неконгруэнтные — заставляют вводить новшества. Наконец, основная масса открытий и новшеств происходит благодаря эвристикам, нормам искусства, нормам научного и инженерного изобретательства, а также благодаря сознательным нарушениям устаревших норм и замене их новыми. Ошибки могут иметь отношение к продуктивности. Анализ ошибок является одним из наиболее эффективных методов совершенствования деятельности. Но и здесь совершенствование не результат ошибок, а, наоборот, результат специальной «нормальной» деятельности по устранению ошибок». — Левинтов А.Е., Дубровский В.Я. Путь человечества — путь норм и ошибок // Вопросы методологии. 1999. №1–2.

2. Принципиальные границы бюджетно-распределительного подхода. Необходимость субсидиарной ответственности

В конце 1999 года федеральные власти обратили внимание на отсутствие контроля деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Региональные лидеры к этому моменту стали играть значительную роль в решении краеугольных вопросов, входящих в компетенцию федеральных властей, оставляя на втором плане внутреннюю ситуацию в регионах. Фактически региональные руководители оказались процедурно вне зоны ответственности, поставили серьезный заслон на возможности самого федерального вмешательства в дела региона вне зависимости от положения дел. В практике государственного управления по-прежнему помощь федерального центра регионам на восстановление платежеспособности рассматривается исключительно как дополнительная субсидия, в ответ на которую власти субъекта Федерации не обязаны принимать на себя серьезных обязательств. И действительно, как принимать на себя обязательства, когда субсидии нужны и приходят сегодня, а изменения в качестве управления могут в лучшем случае произойти только завтра. Получается несогласованность во времени. Субсидия как инструмент не подходит для санации платежеспособности региональных и местных бюджетов, не подходит и кредит, поскольку отсутствие платежеспособности делает соответствующий орган управления некредитоспособным. Тогда как можно установить соответствие между выделяемой федеральной помощью и ответственностью властей СФ или МСУ за принятые на себя дополнительные обязательства? В противном случае любая кризисная ситуация в системах жизнеобеспечения будет в смысле ответственности подниматься на федеральный уровень, т.е. последними инстанциями будут Президент Российской Федерации и Председатель Правительства, а не соответствующая судебная инстанция.

Возгонка ситуаций неплатежеспособности муниципальных образований на федеральный уровень делает абсолютно бессмысленным совместное ведение вопросов местного самоуправления федеральными и субфедеральными властями. Однако сущность местного самоуправления указывает на его местную территориальную привязанность, региональную этническую, экономическую, культурную специфику, в федеративном государстве это выражается в так называемом «совместном ведении» вопросов местного самоуправления федеральными и субфедеральными властями. Это означает, что Федеральное собрание принимает рамочные законы, а законодательные органы субъектов Федерации — нормативно-процедурные. Нетрудно представить, что при таком разделении типов нормотворческой деятельности федеральные власти обязаны сохранить за собой контроль (надзор) законодательства и управленческой правоприменительной практики субъектов Федерации и владеть инструментами корректировки деятельности и принуждения. Прежде всего федеральные органы власти должны обладать такими инструментами воздействия на органы государственной власти субъектов Федерации, а те в свою очередь должны иметь подобные инструменты по отношению к органам местного самоуправления.

Неурегулированность отношений на границе «федерация — субъекты» отвлекла федеральные органы власти от формирования набора средств регулирования взаимоотношений внутри субъектов Федерации, между органами государственной власти и местного самоуправления. А эти отношения развивались в подавляющем большинстве регионов в сторону узурпации государственной властью права на единоличное распределение ресурсов в регионе, не неся никакой ответственности за результаты распределительной политики.

И вот настал поворотный момент, федеральные власти вернули себе контроль финансовых потоков, направили их в сторону федерального центра, осуществили действия по возвращению законодательства субъектов Федерации в рамки Конституции, начали реформу территориальных органов федеральных министерств и ведомств, приступили к анализу системы распределения предметов ведения и полномочий и т.д.

Пока движение направлено по пути реализации известных принципов, изложенных в программе бюджетного федерализма, построенной на рационализации механизмов распределения ресурсов. Предел «ресурсно-распределительной мысли» заключен в схеме: закон–норматив–функция–расходные полномочия. Таким образом, устанавливается логическая связь между субъектами законодательной, нормативной, оргуправленческой и финансово-бюджетной деятельности. Центральное место в схеме занимают расходы, отсюда появилось странное словосочетание «расходные полномочия». К недостаткам программы бюджетного федерализма следует отнести снижение потенциала совместной деятельности органов федеральной, субфедеральной власти и местного самоуправления, игнорирование постоянно возникающих процессов взаимного субсидирования, которое происходит в разных фазах экономических циклов. Теперь уже все знают, что во время экономических спадов муниципальный уровень субсидирует органы государственной власти. Из этого, между прочим, следует, что органы государственной власти должны субсидировать муниципалитеты во время экономических подъемов или в проектах развития.

За представленной логикой стоит так называемая субсидиарная модель. В отличие от схемы бюджетного федерализма она выглядит следующим образом: обязательства–права–функции–ресурсы–результат–ответственность.

3. Институт федерального вмешательства и возможные меры федерального вмешательства с точки зрения права

С точки зрения права институт федерального вмешательства понимается как механизм вменения конституционной ответственности — или ответственности за совершение конституционного правонарушения, т.е. за ненадлежащее использование публичной власти — по отношению к субъектам публичной власти, каковыми могут быть и местное самоуправление, и государственная власть субъекта Федерации, а также к должностным лицам и депутатам. Он предстает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои действия перед другой стороной. В частном случае принуждения субъекта Федерации к исполнению требований федерального права подобную конституционную ответственность можно назвать «федеративной ответственностью», поскольку она обусловлена нахождением субъекта Федерации в составе ФедерацииI.

Вменение конституционной ответственности должно быть легитимно, а для того, чтобы оно было легитимно, само это действие должно приобрести правовую форму. Поэтому федеральное вмешательство осуществляется только и исключительно при нарушении норм Конституции РФ и федерального законодательства. В этом ее кардинальное отличие от мер политической ответственности, которые могут применяться в отношении тех же субъектов публичной власти, но не в силу нарушения ими норм права, а по мотивам политической важности и целесообразности.

Кроме того, сами меры федерального вмешательства закрепляются Конституцией РФ и федеральными законами. Конституционность мер федерального вмешательства — неотъемлемое условие их легитимности и правового характера государства.

Структура института федерального вмешательства представляет собой систему взаимосогласованных правовых норм, регламентирующих: а) условия для приведения в действие мер федерального вмешательства; б) правовую основу их применения; в) состав субъектов федерального вмешательства;

г) перечень органов, правомочных принимать меры федерального вмешательства; д) процедуры применения мер федерального вмешательства; е) временные или постоянные изменения в государственном устройстве, вызванные применением мер федерального вмешательства.

Институтами, призванными решать вопросы, касающиеся мер федерального вмешательстваII, являются прежде всего судебные органы, на которые возлагается исключительное право по применению санкций в отношении субъектов публичной властиIII. В некоторых случаях такие санкции могут вводиться Федеральным собранием РФ путем принятия специального закона (частью 4 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ такой порядок предусмотрен для роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ). Однако круг государственных органов, наделенных различными полномочиями по инициированию и прохождению процесса применения мер федерального вмешательства, значительно шире — это Президент Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ.

Вмешательство всегда осуществляется «здесь и теперь». Как отметил в своем послании Федеральному собранию РФ Президент Российской Федерации В.В. Путин, подобные меры «применяются крайне редко, но само их наличие служит гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов»IV.

К возможным мерам федерального вмешательства (далеко не все из которых предусмотрены российским законодательством) относятся:

• Введение режима чрезвычайного положения (предусмотрено положениями статей 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. — не путать с военным положением!).
• Введение прямого федерального (президентского) правления (см., например, статью 16 Конституции Швейцарии).
• Перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (предусмотрено частями 2 и 3 статьи 78 и частью 2 статьи 132 Конституции РФ).
• Импичмент, снятие с должностей руководителей субъектов Федерации и органов местного самоуправления (в отношении руководителей субъектов Федерации Президент Российской Федерации вправе пользоваться подобным полномочием с 1 августа 2000 г. благодаря принятию поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.).
• Роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и назначение новых выборов (предусмотрен частью 4 статьи 9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.).
• Применение мер бюджетно-финансового воздействия (этой теме посвящен данный раздел).
• Перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации (это паллиатив введения президентского правления, позволяющий во всем остальном сохранить обычный режим функционирования на территории субъекта РФ органов государственной власти и управления).
• Отмена незаконного решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления — в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан (правом приостановки подобных актов обладает Президент РФ, правом отмены — Конституционный суд РФ).
• Ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования или же исключение субъекта Федерации из состава РФ (отсутствие подобных мер в законодательстве не исключает необходимости их исследования возможностей правового закрепления и применения таких форм, как: а) преобразования субъекта Федерации в федеральную территорию; б) присоединение территории одного субъекта Федерации к территории другого; в) включение субъекта Федерации (бывшего) в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования)V.
• Из приведенного перечня мер федерального вмешательства видно, что они могут вводиться приговорами судов, а также прямой властной волей в рамках компетенции соответствующего института власти (например, Президента Российской Федерации) и по согласованию (если речь идет о перераспределении предметов ведения и полномочий).

Представленный перечень возможных мер является открытым.

В обсуждаемом нами контексте важно отметить, что российское законодательство не обладает нормами профилактики «чрезвычайного положения», к которым можно отнести процедуру банкротства органа публичного управления. У нас первая мера — режим чрезвычайного положения.

4. Кризисные и чрезвычайные ситуации в муниципальных образованиях как прямые следствия нарушений бюджетного законодательства

Центром стратегических исследований Приволжского федерального округа в 2001 году была выдвинута рабочая гипотеза — кризисные и чрезвычайные ситуации в муниципальных образованиях, включая нарушения долговой и текущей платежеспособности, являются прямым следствием нарушений бюджетного законодательства.

Для проверки гипотезы необходимо было найти такие муниципальные образования, руководители которых согласились бы раскрыть информацию о своей деятельности для внешних консультантов, а впоследствии признать наличные нарушения и приступить к их устранению.

Весной 2001 года на совещании в Ульяновске по проблемам энергетики и жилищно-коммунального хозяйства было сделано обращение к мэрам о подключении к работе по проверке гипотезы, мэр Саратова Ю.Н. Аксененко откликнулся на предложение.

Была сформирована группа консультантов, которая состояла из сотрудников ЦСИ ПФО, Центра стратегического планирования Саратовской области и Тольяттинской академии управления. В качестве площадок были выбраны три города-донора области: Саратов, Энгельс и Балаково.

Группа приступила к анализу юридико-правовой и управленческой практики органов местного самоуправления.

Среди причин, приводящих к возникновению кризисных и чрезвычайных ситуаций в системах жизнеобеспечения в муниципальных образованиях, в рабочую гипотезу были включены следующие:

• несоблюдение принципа единства кассы;
• отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге, кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга, управления долгом;
• отсутствие реестра закупок;
• отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета;
• нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета. Ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета.
• отсутствие казначейского исполнения бюджета;
• отказ администраций СФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов;
• отсутствие муниципальной казны;
• неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором.

Безусловно, наилучшим примером восстановления платежеспособности могла бы быть Ульяновская область и г. Ульяновск. Однако руководители пока уклоняются от принятия решительных мер, в результате которых может быть развернута вся процедура установления фактов неисполнения своих обязанностей двумя уровнями публичного управления и описана процедура вменения ответственности за неисполнение своих обязанностей. Общепринятое определение потери долговой и текущей платежеспособности как «банкротства» стало считаться в определенных кругах оскорбляющим честь и достоинство руководителей СФ и МСУ.

Для разделения инструментов федерального вмешательства было принято решение, что следует рассматривать по типам нарушений платежеспособности: неисполнение долговых обязательств при сохранении текущей платежеспособности и нарушение текущей платежеспособности и неисполнение долговых обязательств одновременно.

5. Четыре типа ситуаций, требующих применения мер федерального вмешательства

Институт федерального вмешательства нуждается в законодательном оформлении, имея в виду четыре основных типа ситуаций, в которых он может применяться:

• Норма, регулирующая деятельность соответствующего института власти, сформулирована диспозитивно, а по каким-то высшим или практическим соображениям (защита прав граждан, обеспечение безопасности) должна была бы быть сформулирована императивно. В этом случае ситуация заключается в инициировании императивности. Необходимо задать долженствование, породить обязанность, в то время как право сформулировано в модальности «возможного».
• Предмет ведения и полномочия вообще не оформлен правовым образом (как в примере с инфраструктурами жизнеобеспечения: нигде не сказано, что есть право доступа к инфраструктуре, гарантированность и бесперебойность работы определенных инфраструктур) — и нужно, по сути, прямым волеизъявлением верховной власти ввести новые полномочия.
• Переданные полномочия и ресурсы не соответствуют друг другу (применительно к муниципалитету речь может идти о переданных ему отдельных государственных полномочиях, что, согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ, должно быть обеспечено передачей «необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»): порождаются ситуации, когда региональные или муниципальные власти должны, но не могут физически исполнить свои полномочия (вмешательство путем передачи дополнительных ресурсов или инициирования перераспределения полномочий). Либо наоборот: ресурсы какие-то переданы, а обязательство не вменено (вмешательство путем изъятия ресурсов или трактовки полномочия как императивной нормы, как разъяснено выше).
• Институт власти в соответствии со своими полномочиями что-то должен сделать и в принципе может, но не исполнил свою обязанность. Ответственность предусмотрена, но она не наступает, так как не запускается механизм ее вменения.

В данном случае федеральное вмешательство может осуществляться так же, как в случае с приведением в соответствие Конституции РФ и федеральным

законам региональных законодательств: по отношению к региональным законодательным органам власти в случае их уклонения от исполнения этой своей обязанности частью 4 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.

№ 184-ФЗ установлено право Президента Российской Федерации налагать санкции на данные органы вплоть до внесения в Государственную Думу РФ проекта федерального закона о роспуске соответствующего законодательного органа.

Таким образом, реализация процедур федерального вмешательства как механизма восстановления взаимной субсидиарности предполагает вовлечение всех уровней и ветвей власти, а также всех заинтересованных в урегулировании ситуации сторон:

• Президента Российской Федерации;
• Федерального собрания РФ;
• Минфина и его органов — Федерального казначейства и его отделений в СФ;
• Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, контрольных органов — ГКУ Администрации;
• Счетной палаты РФ;
• территориальных органов федеральных министерств и ведомств: МАПа, Минэкономразвития, Минюста, Прокуратуры;
• администраций и законодательных органов субъектов Федерации;
• администраций и представительных органов муниципальных образований;
• кредиторов;
• судов.

6. Типичные нарушения бюджетного законодательства муниципальными образованиями, требующие федерального вмешательства

На примере обследования трех репрезентативных муниципальных образований в Саратовской области — г. Саратова, г. Балаково и г. ЭнгельсаVI — можно сделать вывод о наличии ряда типичных нарушений муниципальными образованиями федерального бюджетного законодательства, которые требуют федерального вмешательства.

1. Несоблюдение основных принципов казначейского исполнения бюджетов. Нарушение принципа «единства кассы». Доходы зачисляются на единый счет, в то время как расходы финансируются с разных счетовVII.

2. Фактическая несбалансированность бюджетов муниципальных образований: номинально бюджет сбалансирован, однако объем кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений таков, что при его переоформлении в долг бюджета (даже при условии рассрочки выплат на срок 10 лет) дефицит годового бюджета превысит допустимый БК уровень. Фактически может оказаться, что критерии текущей платежеспособности, заложенные в БК РФ, могут оказаться необоснованными.

3. Закрепление права органов местного самоуправления создавать внебюджетные фондыVIII.

4. Предоставление финансовым органам местного самоуправления прав расходовать сверхплановые доходы без принятия решения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете.

5. Как правило, не проводятся открытые конкурсы на поставки товаров и услуг для нужд СФ и МО, все расходы по возможности проводятся через сеть государственных и муниципальных предприятий.

6. Отсутствие в бюджетах ясности с финансированием отдельных государственных полномочий.

Не менее опасными являются типичные нарушения федерального бюджетного законодательства, которые могут привести к ситуациям, требующим федерального вмешательства:

1. Ограничение прав законодательных органов местного самоуправления привлекать для ревизии бюджета независимых аудиторовIX.

2. В программу внутренних заимствований на текущий финансовый год не включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Таким образом, имеет место нарушение пункта 3 статьи 110 «Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

3. Не соблюдаются формы управления долговыми обязательствами муниципального образованияX.

4. Не ведется реестр задолженности муниципальных предприятий учреждений.

5. Имеет место нецелевое использование бюджетных средств: погашение кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений прошлых лет за счет средств бюджета текущего года.

6. Не формируется Реестр закупок товаров и услуг и сводный план муниципального заказа.

Выявленные нарушения сосредоточились вокруг следующих вопросов: перехода на казначейское исполнение бюджета, управления долговыми обязательствами и организации муниципального заказа.

На основе проведенного мониторинга консультанты утверждают, что два из трех указанных видов нарушений встречаются во всех муниципальных образованиях Российской Федерации.

В тех муниципальных образованиях, в которых существует реальная угроза неплатежеспособности, встречаются все три нарушения.

Анализ причин систематического нарушения федерального бюджетного законодательства позволяет выдвинуть две гипотезы: бюджетное законодательство Российской Федерации построено на нормах, не предусматривающих обязательность их исполнения; все нарушения в функционировании систем жизнеобеспечения связаны напрямую с нарушением бюджетного законодательства.

7. Казначейское исполнение бюджета

Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных образованиях осуществлен частично. Несмотря на то что казначейское исполнение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе РФ, в муниципалитетах нарушаются основные принципы казначейства, в частности — единство кассы: по факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета (например, через счета Комитетов по управлению муниципальным имуществом) или следуют на единый счет через систему транзитных счетов, открытых в том числе в коммерческих банках. Расходы также осуществляются с нескольких специализированных счетов, открытых в коммерческих банках.

В ряде муниципальных образований Саратовской области до сих пор предусмотрена возможность органов власти создавать внебюджетные и валютные фонды. Средства фондов размещаются на счетах в коммерческих банках и не подлежат изъятию. Право распоряжаться средствами фондов принадлежит главе администрации муниципалитета единолично или с участием законодательного органа местного самоуправления. При этом средства фондов номинируются или как часть финансовых ресурсов муниципалитета, или как часть муниципального имущества.

8. Управление долгом

В долг бюджета переоформляется лишь незначительная часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций.

В бюджетах муниципальных образований расходы на обслуживание долга составляют ничтожно малую величину — от 0,4 до 2% от собственных доходов муниципального бюджета. (Таким образом, муниципальные образования уклоняются от использования предоставленного им БК права переоформления кредиторской задолженности предприятий и организаций в долг бюджета.) Бюджеты при этом сбалансированы номинально, однако объем кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений таков, что при его переоформлении в долг бюджета (даже при условии рассрочки выплат на срок 10 лет), дефицит годового бюджета превысит допустимый БК уровень.

Так, в г. Саратове полный долг бюджета на 01.08.2001 составил 234 млн. руб., кредиторская задолженность — 2 168 млн. руб., в том числе просроченная — 1 767 млн. руб. Расходы на обслуживание муниципального долга г. Саратова составили около 2% объема собственных доходов. В Балаковском муниципальном образовании Саратовской области имели место 24 случая судебного признания кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий и учреждений долгом бюджета, в результате чего объем переоформленных в долг обязательств составил около 75 млн. руб. из 566 млн. руб. (при этом 518 млн. руб. — просроченная) накопленной кредиторской задолженности (из них 380 млн. руб. — задолженность за ЖКУ и капремонт). В Энгельcском муниципальном образовании объем долга составляет 72 млн. руб., кредиторская задолженность — 57 млн. руб., из них 35 млн. руб. — просроченная, расходы на обслуживание долга составляют 0,4% собственных доходов бюджета. В то же время большинство предприятий ЖКХ фактически являются банкротами.

Есть факты погашения кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений за счет доходов бюджета текущего года, фактически полученных сверх утвержденных представительными органами, а также за счет средств, полученных от реализации муниципального имущества, минуя процедуру переоформления кредиторской задолженности в долг бюджета. Финансирование происходит в форме «…дополнительного финансирования бюджетополучателей на погашение кредиторской задолженности» без внесения изменений в муниципальный бюджет, что является нарушением федерального законодательства.

Есть ряд проблем и в сфере учета долга: на сегодняшний момент администрации муниципальных образований не всегда ведут консолидированный учет кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений. Формат ведения долговой книги не позволяет адекватно отслеживать ситуацию с задолженностью перед предприятиями-поставщиками ТЭР и принимать соответствующие управленческие решения. Имеют место факты невключения в Долговую книгу займов, полученных в иностранной валюте. Есть факты, когда программа муниципальных заимствований не включает прошлогодние займы и не всегда представляется на рассмотрение в законодательном органе местного самоуправления, что является прямым нарушением БК.

9. Институт муниципального заказа

В муниципалитетах Саратовской области муниципальный заказ стал применяться с 1998 года. Однако процедуры конкурсов применяются лишь к части закупок (до 50% общей стоимости заключенных контрактов) либо не применяются вообще. В Положениях о муниципальном заказе предусмотрены формы внеконкурсного размещения муниципального заказа, такие, как прямая закупка продукции отраслевыми департаментами администрации города и администрациями районов.

Имеют место случаи договоренности между поставщиками с разницей в цене 2–3 рубля.

Не составляется сводный план муниципального заказа, реестры закупок не ведутся, что противоречит БК РФ.

Поставщикам предусматриваются льготы по уплате местных налогов, что также является нарушением законодательства.

Уполномоченные органы администрации муниципальных образований осуществляли практику, когда в конкурсе на поставку товаров, работ, услуг мог участвовать лишь один подрядчик. В данном случае постановлением главы администрации весь объем заказа предоставляется данному поставщику без проведения конкурса.

10. Описание возможной процедуры федерального вмешательства как восстановление взаимной субсидиарности

Процедура федерального вмешательства в деятельность органов местного самоуправления может быть реализована через последовательность нескольких этапов:

1-й этап: принятие решения муниципальным представительным органом об обращении к главе субъекта Российской Федерации с просьбой начать процедуру банкротства. Направление обращения с двумя подписями: глава муниципального образования и глава представительного органаXI.

2-й этап: обращение главы субъекта Российской Федерации, председателя законодательного органа и главы соответствующего муниципального образования к Полномочному представителю Президента с просьбой поддержать начало процедуры банкротства муниципального образования.

3-й этап: подготовка Указа Президента Российской Федерации, предписывающего Полномочному представителю Президента, Правительству Российской Федерации и органам власти субъекта Российской Федерации, учитывая сложившуюся «чрезвычайную» ситуацию (нарушение систем жизнеобеспечения по причине безответственного управления и несоблюдения федерального бюджетного законодательства), осуществить федеральное вмешательство в управление муниципальным образованием.

4-й этап: подписание соглашения между Полномочным представителем Президента (представитель президентской ветви власти — основание: угроза безопасности государства), Правительством Российской Федерации (Минфин или МЧС), органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления и основными признанными кредиторами о создании Комитета по урегулированию финансовых обязательств муниципального образования. Предметом соглашения являются: взаимные права, обязательства и ответственность за восстановление платежеспособности муниципального образования.

11. Инструменты федерального вмешательства

1. Обслуживание бюджетных счетов муниципального образования исключительно через органы Федерального казначейства.

2. Реструктуризация долгов муниципального образования перед всеми признанными кредиторами.

3. Кратковременный мораторий в отношении роста зарплаты и социальных обязательств (обязательно принятый представительным органом местного самоуправления).

4. Субсидирование отдельных видов расходов муниципального образования из федерального бюджета.

5. Санация системы муниципального управления, включающая:

5.1. построение института муниципального заказа;

5.2. построение системы управления долгом муниципального образования;

5.3. приостановку деятельности института главных распорядителей бюджетных средств, подразделений администрации хозяйственных функций (ремонт, снабжение и т.п.);

5.4. восстановление принципа единства кассы;

5.5. переход на прямые договоры и расчеты между администрацией муниципального образования и естественными локальными монополистами: оплата за товары, работы и услуги, предоставляемые ими, без посредников в виде муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, коммерческих структур.

12. Состояние дел в регионах Приволжского федерального округа на примере подготовки к зимнему отопительному сезону

Для проведения комплексного анализа состояния дел населенные пункты были разделены на три группы по производственно-техническим параметрам систем энергоснабжения и численности населения (табл. 1):

К первой группе относятся все крупные города округа и населенные пункты с численностью населения более 20 тысяч жителей, где поставки населению электроэнергии, теплоэнергии и горячей воды осуществляются централизованно. В этой группе населенных пунктов работают большинство предприятий ЖКХ.

Вторую группу составляют населенные пункты, где доля поставок АО-энерго минимальна и большую часть поставок энергоресурсов осуществляют местные энергоснабжающие предприятия.

Третью группу составляют населенные пункты, где отсутствует централизованное снабжение населения теплоэнергией. Необходимо отметить, что предприятия ЖКХ в этой группе практически отсутствуют.

Программа мониторинга и программы мероприятий по стабилизации работы систем жизнеобеспечения для каждой группы населенных пунктов имеют ряд принципиальных отличий.

По значимости социально-политических факторов, а также по доле влияния, которое оказывается населением на общее социально-политическое положение субъекта Федерации и страны в целом, большее внимание уделялось первой группе населенных пунктов с общей численностью населения порядка 65% общей численности населения в округе.

Способность осуществлять производственно-хозяйственную деятельность и предоставлять населению качественные жилищно-коммунальные услуги определяется финансовым состоянием предприятий отрасли. В среднем по округу 95% коммунальных услуг населению предоставляется предприятиями и организациями ЖКХ муниципального подчинения.

Следовательно, согласно действующему законодательству, регулирование стоимости услуг, отпускные цены и тарифы на услуги указанных предприятий, предоставляемые населению, осуществляются в основном на муниципальном уровне.

Финансовое положение предприятий ЖКХ муниципального подчинения иллюстрирует табл. 2.

Общая оценка финансового состояния предприятий и организаций ЖКХ муниципального ведения показывает, что предприятия находятся на грани банкротства и не способны своими финансовыми ресурсами обеспечить хозяйственную деятельность и качественное предоставление услуг населению.

Затраты на энергоснабжение в общих расходах предприятий ЖКХ составляют порядка 65%, в то время как по отчетным данным эти расходы покрываются самими предприятиями только на 50%. Сводная информация в региональном разрезе об объемах кредиторской задолженности муниципальных энергоснабжающих предприятий, оптовых перепродавцов и организаций бюджетной сферы представлена в табл. 3.

Анализ данных по отдельным регионам округа, представленных энергоснабжающими организациями, и отчетных данных о работе жилищно-коммунального хозяйства показывает, что сформировавшаяся кредиторская задолженность предприятий ЖКХ, подведомственных местным бюджетам, перед АО-энерго и ООО «Межрегионгаз» превышает в несколько раз суммы, преду-смотренные в консолидированных региональных бюджетах для расчетов за жилищно-коммунальные услуги.

Диаграмма 2 показывает соотношение дебиторской задолженности предприятий ЖКХ и объемов кредиторской задолженности за ЖКУ бюджетной сферы, отраженной в отчетах об исполнении региональных бюджетов.

В отчетах об исполнении региональных и местных бюджетов отражается только от 10 до 40% кредиторской задолженности бюджетов перед предприятиями ЖКХ.

Необходимым и достаточным условием со стороны «большой» энергетики в 2001 году поставлено условие 100% расчетов за текущие поставки энергоресурсов и погашение задолженности прошлых лет в объемах, установленных Соглашением о реструктуризации задолженности, в соответствии с приказами РАО «ЕЭС России».

Для оценки стоимости потребляемых энергоресурсов в системе ЖКХ произведена экспертная оценка возможности территориальных бюджетов обеспечить расчеты за текущие поставки ТЭР предприятиям ЖКХ и подведомственным бюджетным организациям (использовались данные РАО «ЕЭС России» по прогнозным балансам поставок энергоресурсов для ЖКХ и бюджетных организаций, подведомственных местной администрации, и данные ООО «Межрегионгаз» по лимитам поставки газа в субъекты Федерации округа). Сводная информация представлена в табл. 4.

Сопоставление отчетных данных по исполнению консолидированных бюджетов регионов, в том числе консолидированных бюджетов муниципальных образований, и прогнозной оценки стоимости потребляемых услуг ЖКХ населением показывает, что в сумме средств на оплату ЖКУ недостаточно в следующих регионах (см. табл. 4): · Республика Марий Эл; · Республика Мордовия; Кировская область; · Нижегородская область; · Оренбургская область; · Пензенская область; · Коми-Пермяцкий АО; · Саратовская область; · Ульяновская область.

В городах — Киров, Саратов, Нижний Новгород, Ульяновск, Йошкар-Ола.

Основными причинами складывающейся ситуации с энергоснабжением в перечисленных регионах признаны финансовые проблемы, которые в свою очередь подразделяются на текущую неплатежеспособность за ТЭР и неспособность погасить задолженность прошлых лет за потребленные энергоресурсы.

Структурирование и анализ информации позволили распределить факторы, определяющие работоспособность предприятий ЖКХ, на три группы и разработать комплекс мер по оздоровлению ситуации — производственно-техническая сфера, финансовая сфера и проблемы социально-психологического характера.

В производственно-технической сфере можно выделить следующие факторы, оказывающие доминирующее негативное влияние на состояние ЖКХ:

• высокий уровень износа оборудования, он приводит к снижению коэффициента полезного отпуска и удорожанию стоимости энергоресурсов;
• высокий уровень стоимости текущих регламентных ремонтных работ оборудования;
• высокий уровень потерь в сетях, который достигает в тепловых сетях 50%, в электрических — 25%, в том числе и коммерческие потери, вызванные несанкционированным подключением потребителей к сетям;
• отсутствие приборов учета;
• отсутствие технических средств, позволяющих проводить точечные отключения неплательщиков.

В финансовой сфере можно выделить следующие факторы, приведшие к отсутствию у предприятий и организаций ЖКХ средств для покрытия всех текущих расходов:

• тарифная политика, несоответствующая основному принципу, а именно формирование экономически обоснованных отпускных цен и тарифов в разбивке для всех групп потребителей;
• отсутствие в региональных и местных бюджетах источников компенсации выпадающих доходов для всех предприятий и организаций, предоставляющих населению ЖКУ, при установлении необоснованно низких отпускных тарифов для населения и при формировании региональных стандартов по оплате ЖКУ населением;
• в течение ряда лет отсутствовал контроль за функционированием предприятий ЖКХ и не обеспечивалось эффективное управление финансово-хозяйственной деятельностью организаций, направленное на недопущение затрат сверх сумм, установленных федеральным и(или) региональным бюджетами.

Иллюстрацией последнего положения неэффективной работы предприятий ЖКХ может быть следующий график соотношения рентабельности работы предприятий ЖКХ по основному и другим видам деятельности (диаграмма 3).

Третья группа причин может быть условно отнесена к социально-психологическим факторам:

• отсутствие информации и понимания у населения, за что конкретно производится текущая оплата, какие услуги включаются в обязательный перечень услуг, т.е. непрозрачность расчетов;
• недобросовестное и неэкономное отношение граждан к общественным ресурсам ЖКХ.

13. Аспекты бюджетной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства финансируется исключительно из региональных и местных бюджетов.

Расходы бюджетов по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» составляют преобладающую часть расходов бюджетов в муниципальных образованиях.

Финансирование расходов на компенсацию затрат по предоставлению населению ЖКУ в большей части регионов производится из средств муниципальных бюджетов (за исключением Ульяновской области) и составляет в среднем порядка 22% расходов муниципального бюджета.

Политика оплаты жилья и коммунальных услуг регулируется Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации №425 от 26 апреля 1997 года, а также постановлениями Правительства Российской Федерации.

В настоящее время действуют федеральные стандарты на 2001 год, установленные постановлением № 965 от 15 декабря 2000 года.

В регионах округа установлены следующие уровни платежей граждан и стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц.

Наибольшее отклонение стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на региональном уровне от федерального стандарта наблюдается

в Ульяновской области. В этой области региональный стандарт стоимости ЖКУ для населения в 1,72 раза больше федерального стандарта, в Саратовской области — региональный стандарт в 1,7 раза больше федерального стандарта, в Пензенской области — региональный стандарт в 1,53 раза больше федерального стандарта.

Установленный уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением значительно ниже федерального стандарта в Коми-Пермяцком автономном округе, Республике Татарстан, Нижегородской, Ульяновской, Самарской областях.

Разрыв между «установленным» и сложившимся в регионе уровнем платежей населения косвенным образом характеризует степень согласованности действий региональных и местных властей в сфере политики оплаты жилья и коммунальных услуг.

Несоответствия установленных региональных стандартов и федеральных стандартов создают дополнительную финансовую нагрузку на территориальные бюджеты. Исходя из установленных уровней оплаты и предельной стоимости ЖКУ в субъектах и муниципальных образованиях, некомпенсированные расходы предприятий и организаций ЖКХ составляют от первоначально планируемых расходов в бюджетах дополнительно 75% в Ульяновской области, 66 — в Нижегородской области, 52% — в Саратовской области и Республике Марий Эл.

Таким образом, многие проблемы бюджетного финансирования ЖКХ коренятся в неадекватном планировании соответствующих бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровне.

Неточное планирование и недостаточное финансирование приводят к нарастанию кредиторской задолженности предприятий ЖКХ, рост которой в настоящий период можно характеризовать как системный процесс.

В среднем по России уровень оплаты населением потребляемых ЖКУ составляет 95% суммы выставленных счетов. Сумма выставленных счетов за оплату ЖКУ формируется исходя из нормативной стоимости услуг, уровня расходов семьи не более 22% собственных доходов, среднего числа малообеспеченных семей, получающих субсидии на оплату ЖКУ, среднего числа граждан, имеющих право на льготы по оплате ЖКУ, и составляет, по нашим оценкам, 53–55% нормативной стоимости ЖКУ.

Таким образом, из бюджетов необходимо компенсировать 50–48% нормативных расходов предприятий ЖКХ.

Информация, представленная в отчетных формах ЖКХ и данные Минфина России о количестве граждан, пользующихся льготами по оплате ЖКУ, в разбивке по каждому региону позволяют оценить стоимость услуг, которую фактически может оплатить население по действующим тарифам и ценам.

Кроме того, в субъектах Федерации при формировании бюджетов уровень оплаты населением ЖКУ устанавливается ниже уровня, предусмотренного федеральным стандартом, следовательно, реальный уровень оплаты населением потребляемых услуг снижается до отметки 40–45%.

14. Кредиторская задолженность и проблема погашения задолженности

Кредиторская задолженность по коммунальным услугам отражается в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных образованиях в следующем соотношении.

Указанная финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований задолженность по коммунальным услугам в отчетах по исполнению бюджетов практически в полном объеме относится к муниципальному уровню бюджета.

Динамика отражения кредиторской задолженности за ЖКУ в отчетах об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2001 году представлена на диаграмме 4 и показывает, что, кроме Ульяновской области, изменения сумм кредиторской задолженности, отраженной в отчете об исполнении бюджетов, не происходит.

Приложение

Примеры — зарубежный опыт с комментариями

БРАЗИЛИЯ

Бразильская Конституция среди причин, служащих основанием для применения мер федеральной интервенции, указывает необходимость реорганизации финансовой системы субъекта Федерации: «если, во-первых, субъектом Федерации приостанавливаются выплаты задолженности более чем за два последних года (кроме случаев непреодолимой силы) и, во-вторых, при несоблюдении двух установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией». Статья 34 Конституции Бразилии.

Во всех странах урегулирование долга начинается с опубликования соответствующего постановления суда.

ВЕНГРИЯ. Выдержки из закона республики о банкротстве органов местного самоуправления

(2) Процесс урегулирования долга может быть инициирован в случае, если муниципалитет или бюджетная организация, финансируемая муниципалитетом, отвечают одному из нижеперечисленных условий:

a) если муниципалитет или финансируемая им организация не оплатили какой-либо счет или не ответили на требование кредитора об оплате в случае, когда выставление счета не требовалось, и не оспорили и не оплатили счет в течение 60 дней со дня его выставления;

b) если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили признанный ими долг в 60-дневный срок после наступления срока погашения;

c) если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили обязательство по требованию постановления суда, имеющего обязательную силу;

d) если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили обязательство по требованию предыдущего постановления суда по делам о несостоятельности, имеющего обязательную силу.

(1) Мэр, председатель окружной ассамблеи должен уведомить комитет финансов муниципалитета, после чего в 8-дневный срок должен быть созван городской совет. Городской совет принимает решение о немедленном погашении обязательств или уполномочивает мэра немедленно подать ходатайство об инициировании процесса урегулирования долга.

Если инициатором процедуры урегулирования долга является кредитор, то кредитор должен определить правовую основу своего иска против муниципалитета и срок платежа. Ходатайство кредитора должно содержать документы в обоснование иска.

(1) Если суд определит, что все условия, описанные в параграфе 4 (2), имеют место, то он вынесет решение начать процесс урегулирования долга. С другой стороны, суд может остановить процесс урегулирования долга, если ни одно из этих условий не имеет места.

(2) Решение должно содержать документ о полномочиях внешнего финансового управляющего (*управляющий конкурсной массой — по американской терминологии).

(3) Внешним финансовым управляющим не может быть:

a) мэр, член городского совета, должностное лицо или служащий муниципального учреждения или родственник любого из них (в соответствии с определением, данным в Законе 1959 года [Глава V, раздел 685 Гражданского кодекса Республики Венгрия]) ранее, чем через 3 года после оставления вышеупомянутых должностей;

b) кредитор или должник муниципалитета или представитель юридического лица, в котором муниципалитету принадлежит определенная доля;

c) аудитор, бухгалтер или контролер (*нанятый муниципалитетом);

d) члены городского совета без права голоса;

e) городской управляющий (*нотариус) или сотрудник мэрии.

(1) После начала процедуры урегулирования долга муниципалитет:

a) не должен брать на себя дополнительных долговых обязательств;

b) не может учреждать предприятия;

c) не может приобретать доли в предприятиях;

d) не может обслуживать долг, возникший до подачи ходатайства об урегулировании задолженности, за исключением обязательств, перечисленных в параграфе 31 (1) (a), а также коммунальных пдатежей и других обязательств, определяемых бюджетом и планами кризисного управления.

(2) Спустя 30 дней после начала процедуры урегулирования долга мэр должен передать внешнему финансовому управляющему следующее:

a) перечень всех обязательных и необязательных бюджетных услуг, оказываемых муниципалитетом, а также информацию о том, каким образом эти функции финансируются муниципалитетом;

b) опись всего муниципального имущества и активов и годовой финансовый отчет за прошедший год с указанием всех категорий активов и обоснованием отнесения активов к той или иной категории. Такие категории активов включают в себя: основные, не подлежащие переуступке активы; имущество, необходимое для выполнения государственных функций, предусмотренных нормативными актами; имущество, которое может быть использовано для удовлетворения требований кредиторов;

c) проект резолюции о чрезвычайном бюджете;

d) справка обо всех судебных исках и других судебных процедурах, проводившихся в отношении муниципалитета;

e) все заключенные не ранее чем за 1 год до начала процесса урегулирования долга контракты, предметом которых являются активы муниципалитета, и другие документы, касающиеся обязательств муниципалитета;

f) подробная характеристика всех предприятий, принадлежащих (*полностью или частично) муниципалитету;

g) подробный отчет о финансовом состоянии, задолженностях, имуществе, и т.д. всех муниципальных (*бюджетных) учреждений;

h) любые другие документы, необходимые внешнему финансовому управляющему.

(1) Через 8 дней после начала процесса урегулирования должен быть сформирован комитет по урегулированию долга в составе мэра, секретаря нотариата, председателя комитета финансов (в случае отсутствия комитета финансов — члена городского совета) и дополнительного члена городского совета. Председателем комитета должен быть внешний финансовый управляющий. Городской совет должен избрать своего представителя в комитет по урегулированию долга простым большинством голосов. Если ни один член совета не примет такое назначение, то комитет может быть сформирован без участия члена совета.

Переговоры о заключении мирового соглашения (*соглашения между должником и кредитором)

Параграф 20.

(1) Если городской совет принимает решение о чрезвычайном бюджете, то комитет по урегулированию долга должен подготовить программу реорганизации и предложение о мировом соглашении (*соглашения между должником и кредитором).

(2) Программа реорганизации включает в себя подробную характеристику экономической ситуации, сложившейся в муниципалитете, и использования имущества, которое может быть предоставлено для урегулирования долга, а также другие проекты предложений о погашении долга (например, за счет ссуды) с указанием ожидаемого дохода.

ИСПАНИЯ

Сенат играет исключительно важную роль в принятии решения относительно того, выполнила ли автономная община конституционные и прочие юридические обязательства, либо она находится в противоречии с общественными интересами, если таковые предъявляются правительством. Следует или нет в интересах общества гармонизировать определенное законодательство, остается в компетенции исполнительных органов и парламента.

Правительственный контроль

Поскольку имеются разные степени передачи прав, неудивительно, что правительство может принять определенные меры контроля над община-ми, даже несмотря на то, что общины имеют эксклюзивные правовые области.

В статье 155SC определяется, что, если независимая община не справляется с выполнением своих обязанностей либо серьезно нарушает общественные интересы, правительство может принять меры к тому, чтобы обязать такую общину выполнить свои обязательства. Для принятия таких мер правительство должно либо получить согласие президента общины, либо получить всеобъемлющее большинство в Сенате. Государство имеет также право издавать, или одобрять законы по гармонизации законодательства независимых общин, если это требуется в интересах общественности (статья 150.3SC). В этом заключаются эксклюзивные права общин.

Другая форма контроля исходит из финансирования независимых общин. Кроме Страны Басков /Basque Country/ и Наварры /Navarre/ общины в большой степени зависят от передачи налогов от центрального правительства в соответствии с Законом «О финансировании независимых общин», так называемому LOFCA.

Финансовый контроль также в значительной степени осуществляется независимым Аудиторским трибуналом. Последний должен определять, эффективно ли и в соответствии ли с законом выполняют различные органы свои обязанности, по которым они должны представлять годовой отчет Суду /Cortes/. Несмотря на наличие региональных трибуналов в независимых общинах Каталонии /Catalonia / и Галиции / Galicia/ чрезвычайная ответственность остается за Аудиторским трибуналом.

Статья 153.bSC непосредственно относится к контролирующей роли правительства, определяющей, что до выработки рекомендаций государственного Совета по отношению к независимым общинам может быть применен контроль государства (статья 107SC). Однако этот контроль относится только к передаче либо к вверению полномочий, как определено по статье 150.2SC. Следовательно, он не мешает эксклюзивным полномочиям независимых общин. Как таковой, Совет государства играет решающую роль в контролировании независимых общин, несмотря на то, что является чисто консультативным органом без исполнительных функций.

Как уже упоминалось, муниципалитеты проверяются ревизионными советами. В каждом округе есть ревизионный совет, возглавляемый префектом округа. Совет состоит из четырех или более членов, которые избираются окружным советом из его членов. По законодательному Акту о местном управлении Министерству внутренних дел поручается сформулировать основные правила, в соответствии с которыми ревизионная коллегия могла бы применять свои полномочия. Министр может приказывать ревизионному совету принять дело к рассмотрению.

США

Штат имеет право либо дать, либо отказать в «особом» разрешении своим муниципалитетам заявить о банкротстве, чтобы получить федеральную защиту по 11 U.S.C. 109(c)(2). Условие согласия штата от федерального вмешательства защищает суверенитет штата и нормируется конституционностью федерального закона о банкротстве.

Так как федеральный закон о банкротстве не дает муниципалитетам прав, независимых от тех, которые они получили от штатов, федеральный закон о банкротстве не является препятствием для действий штата по контролю муниципальных должников.

Уважение суверенитета штатов отражено в федеральном законе о банкротстве в разделах 903 и 904, которые чрезвычайно урезают влияние федеральных судов и кредиторов в управлении муниципалитетом и штатом.

Четкий язык раздела 903 недвусмысленно охраняет права штата: «устранение любого вмешательства, которое выполняет само законодательство (по муниципальному банкротству), это больше, чем просто условие для процедуры, по которой муниципалитеты могут урегулировать свои задолженности»[85].

В то время как суд и кредиторы не могут назначить поверенного либо предложить план подтверждения, в этой статье делается вывод, что штат может в любое время предпринять такие действия. Если штат действует в целях контроля должника, суверенитет штата не затрагивается. Штат может, вследствие этого, передать права муниципалитета поверенному, который действует от имени муниципального должника, если это не противоречит закону штата.

Наложение штатом предварительных условий для заявления по статье 9 является одновременно и сторожевой функцией с целью не допустить необдуманной подачи заявления, а также механизмом сохранения контроля штата над муниципальным должником во время банкротства. В основном у штатов имеется сильный интерес предотвратить заявление о муниципальном банкротстве, чтобы защитить кредит всех муниципалитетов штата. Однако федеральный закон о банкротстве не диктует штату, какие меры контроля за муниципальным должником следует применить прежде, чем разрешить подать заявление о банкротстве. Штат мог бы предположительно добавить какие-либо предварительные условия, или после подачи заявления, или даже ввести специальные законы во время рассмотрения дела о банкротстве, поскольку такое право штата существует помимо федерального права о банкротстве.

Различные факторы могут повлиять на структуру правового статута штата, включая необходимость в достаточной гибкости для предотвращения задержек при подаче заявлений в чрезвычайных ситуациях и взаимоотношениях между штатом и муниципалитетами в рамках конституции штата. Предметом другой статьи может быть проведенный анализ, который подчеркивает важность конституции штата и законов штата в определении масштаба правовых полномочий штата при контроле над муниципальным должником.

В результате согласие штата трактуется судами по делам о банкротстве как изъявление воли штата разрешить федеральному законодательству о банкротстве иметь преимущественное право по сравнению с политикой штата, которая уменьшает действенность статьи 9. Например, поскольку первостепенным преимуществом статьи 9 является автоматическая приостановка слушания дела, которая позволяет муниципалитетам «сделать передышку», чтобы выработать план и набраться сил для урегулирования долгов, суд отклоняет требования кредиторов прекратить приостановку делопроизводства с целью предъявления иска в суде штата, а также отклоняет политику штата, запрещающую муниципальным должникам уменьшать долговые обязательства. Суд аргументирует это тем, что устранение этих преимуществ у муниципального должника в первую очередь попросту не согласуется с предоставленным им штатом правом на подачу заявления в соответствии со статьей 9.

Федеральный закон о банкротстве не налагает каких-либо ограничений на действия штата, за исключением самого важного преимущества статьи 9, то есть возможности урегулировать долг. Требования штата, которые не уменьшают действенности муниципального банкротства, можно признать справедливыми. Требования штатов к условиям, которые необходимо выполнить для того, чтобы получить разрешение, и то, как суды трактуют намерения штатов подтвердить федеральные преимущества, могли бы быть свидетельством того, что штаты не намерены ослаблять контроль над определенными пунктами. Однако большое уважение федеральных законов о банкротстве к суверенитету штатов предполагает, что масштаб федеральных преимуществ уже можно обозначить более узко, сведя их к урегулированию долга.

 В некоторых случаях даже предполагается, что штат может иметь право ввести процедуры «банкротства» штата посредством муниципального статута о чрезвычайных ситуациях, которые распространяются на долги. Во многих штатах, например в Нью-Йорке и Пенсильвании, был введен в действие муниципальный статут о чрезвычайных ситуациях, что обеспечило всесторонние меры, которые применялись еще до введения статьи 9 и могут применяться одновременно с федеральным законом о банкротстве. Открытым остается вопрос, могут ли штаты вводить статуты «банкротства», которые действуют одновременно с федеральными законами о банкротстве, либо имеют преимущества по отношению к федеральным законам о банкротстве и все же не представляют собой нарушения конституционной статьи о Контрактах.

Соответствующие федеральные конституционные положения

Статья I. 8, 4

 «Конгресс имеет право… устанавливать… в Соединенных Штатах единые Законы на предмет Банкротства».

Статья I. 10, cl. 1

 «Ни один штат… не может…согласно Закону ухудшать условия контрактов».

10-я Поправка

 «Права, не данные Соединенным Штатам Конституцией, но и не запрещенные для штатов, сохраняются либо за штатами соответственно, либо за народом».

Требование, чтобы план «наилучшим образом соответствовал интересам кредиторов» означает несколько другое в главе 9, чем в главе 11. В соответствии с главой 11 считается, что план «наилучшим образом соответствует интересам кредиторов», если кредиторы получили по плану так много, как если бы должник был ликвидирован. 11 U.S.C. 1129(a)(7)(A)(II). Очевидно, при рассмотрении дел по главе 9 необходима иная интерпретация, поскольку активы муниципалитета не могут быть ликвидированы, чтобы возместить долги кредиторов. В контексте главы 9 «наилучшее соблюдение интересов кредиторов» в основном интерпретируется следующим образом: план должен быть лучше, чем другие альтернативы, предлагаемые кредиторам. См. 4 Collier on Bankruptcy 943.03[7] (15th ed. 1994). В общем, альтернативой главе 9 является закрытие дела и разрешение каждому кредитору самому улаживать свои дела. Попытка интерпретировать то, что подразумевается под наилучшим выполнением интересов кредиторов как требования того, чтобы муниципалитет отдал все имеющиеся ресурсы на выплаты кредиторам, как показал анализ, происходит довольно часто, но она не соответствует нормативам. Суды в основном применяют проверку, чтобы муниципальный должник предпринял разумные усилия, так как это лучшая альтернатива для кредиторов, чем закрытие дела. Id.

Примечания

I См.: Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5. С. 22.

II В теории права слово «институт» обозначает как «комплекс норм, регулирующих однородные общественные отношения», так и учреждения и органы власти, обеспечивающие применение этих норм. Основатель институционализма Морис Ориу первые называл «институтами-вещами», вторые — «институтами-корпорациями». — См.: Ориу М. Основы публичного права / Пер. с франц.; Под ред. Е.Пашуканиса и Н.Челянова. — М.: Изд-во Ком. Акад., 1929. С. 113 и след.

III См.: Барциц И.Н. Указ. соч. С. 22–23.

IV Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». — М., 2000. С. 29.

V См.: Барциц И.Н. Указ. соч. С. 23–29.

VI

VII Пункты 6 и 7 Раздела 3 Положения «О бюджетном процессе в городе Саратове», утвержденного Решением Саратовской городской Думы № 3-16 от 05.02.1997, гласят:
«6. Финансирование расходов из бюджета производится на текущие счета распорядителей ассигнований через банковские учреждения раздельно на заработную плату; на текущие расходы; на капитальный ремонт и приобретение инвентаря и оборудования. Финансирование капитальных вложений производится на соответствующие счета заказчиков.
7. Финансирование районных администраций производится по утвержденной смете расходов на соответствующие субсчета».

VIII Раздел 7. «Внебюджетные фонды». Положения «О бюджетном процессе в городе Саратове», утвержденного Решением Саратовской городской Думы № 3-16 от 05.02.1997, гласят: «Городская Дума вправе принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, средства которых формируются за счет: …Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банках, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением…»

IX Пункт 3 раздела 4 Положения «О бюджетном процессе в городе Саратове», утвержденного Решением Саратовской городской Думы № 3-16 от 05.02.1997, гласит:
«3. Городская Дума не может принять решение о привлечении аудиторов для проведения проверки исполнения бюджета и использования средств внебюджетных фондов администрацией города».

X Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:
— кредитных соглашений и договоров;
— займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
— договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
— договоров о предоставлении муниципальных гарантий.
В п. 3 статьи 100 «Муниципальный долг» БК РФ зафиксировано, что муниципальные долговые обязательства не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.

XI Из Интернет-интервью председателя гордумы Ульяновска И.Моковнина:
Вопрос: Уважаемый Игорь Александрович! Я слышала какие-то страшные вещи, связанные с банкротством города федеральной властью даже с изъятием местных культурных объектов. Это правда? А если да, то как это предотвратить? Спасибо.
Ответ: Подобные проекты реально существуют, как и предложения городским властям по их реализации. Правовой базы, к счастью, на сегодняшний день не существует. Поэтому и реализованы они могут быть только с согласия Городской Думы и Администрации города. Такого согласия нет и не будет.