Главная −> Повестка дня −> Президентская повестка 2000-х −> Ежегодные Доклады Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа [RUTT] −> Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ). Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций

Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ). Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций

III часть доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности"

В данном отчете излагаются ход работ и результаты реализации специального проекта, который возник в феврале 2001 года по поручению Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.

Это поручение исходило из указания Президента Российской Федерации о необходимости разграничения предметов ведения и полномочий, а, следовательно, и функций управления между уровнями государственной власти и местным самоуправлением в стране. При этом один из практических аспектов данной задачи изначально ставился в контекст государственно-административной реформы и формулировался как «реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ)».

В ходе разработки проекта это указание Президента Российской Федерации получило свое нормативно-правовое закрепление. В Указе Президента Российской Федерации от 26 июня 2001 года Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах было дано прямое поручение создать соответствующие Комиссии для подготовки предложений по данной актуальной тематике к 15 декабря 2001 года.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации С.В. Кириенко возложил разработку настоящего проекта на Аппарат Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и на Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа.

1. Постановка задачи проекта

Разработчики проекта, учитывая чрезвычайно большой объем, сложность и разнообразие целей, задач и функций ТОФОИВ, с самого начала понимали, что с решением основной своей задачи — обеспечивать надлежащее государственное управление основными сферами территориального жизнеобустройства жителей и государства — эти органы не справляются. В этих управленческих процессах всегда и везде участвуют значительно большее число органов управления — по сути дела, практически все. Кроме того, в нашей стране очень часто в эти процессы вовлечены «хозяйствующие субъекты», что противоречит российскому законодательству.

Поэтому по согласованию с Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе задача проекта была переформатирована. В качестве объекта проектирования был взят конкретный сектор территориального жизнеобустройства — управление недвижимостью всех форм собственности: недвижимостью Российской Федерации, недвижимостью субъектов Российской Федерации, недвижимостью муниципальных образований, частной недвижимостью — хотя процесс выделения собственности на объекты недвижимости в стране фактически только начался (в особенности это относится к земле).

В результате такого переформатирования задачи проекта в его реализацию были вовлечены не только причастные к управлению объектами недвижимости ТОФОИВ (во всей полноте своей управленческой и не управленческой деятельности), но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы местного самоуправления некоторых крупных городов, отвечающие за этот управленческий сектор. Всего в проект было вовлечено, в зависимости от субъекта Федерации, от 22 до 30 таких управленческих структур по каждому административному региону Приволжского федерального округа.

Соответственно, целью проекта стало уже не просто реформирование причастных к управлению объектами недвижимости ТОФОИВ, а поиск адекватных форм организации всей системы государственного и муниципального управления недвижимостью как сектора территориального жизнеобустройства. А поскольку, прежде чем предлагать новые формы организации дела управления недвижимостью, предварительно нужно было еще изучить сложившуюся ситуацию в данном секторе, проект строился на сочетании исследовательских, организационных и административных инструментов проектирования.

2. Административный аспект проектирования

Административный аспект проектирования выразился в том, что для реализации целей и задач проекта в аппарате Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе создана рабочая группа под руководством заместителя полномочного представителя. В состав группы вошли сотрудники аппарата, представители ТОФОИВ и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В задачи комиссии входило обсуждение результатов проектирования и подготовка собственных предложений.

Одновременно в четырех субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Приволжского федерального округа — Республике Марий Эл, Чувашской Республике, Самарской и Пермской областях — были созданы свои рабочие группы под руководством главных федеральных инспекторов. Задачи этих рабочих групп аналогичны задачам «центральной» рабочей группы. Выбор субъектов Российской Федерации объясняется тем, что именно в них проектировщиками была осуществлена детальная диагностика деятельности органов управления, связанных с управлением объектами недвижимости.

В отличие от «центральной» рабочей группы, в состав рабочих групп в выбранных субъектах Российской Федерации не были включены представители ТОФОИВ — исходя из аксиомы, что «сам себя реформировать никто не предрасположен». Но, напротив, в состав этих рабочих групп наряду с сотрудниками аппаратов главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации и соответствующими государственными и муниципальными «чиновниками» были включены депутаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и представители различных профессиональных сообществ, научных и образовательных учреждений.

3. Ход исследований и оргпроектирования

Ход исследований и оргпроектирования подразумевал два этапа работ: полевой (анкетирование) и камеральный.

На первом этапе было проведено анкетирование федеральных, региональных и муниципальных структур управления, расположенных в пределах Приволжского федерального округа и имеющих отношение к управлению объектами недвижимости. С помощью аппаратов главных федеральных инспекторов были распространены анкеты двух типов. Одна анкета имела формальный характер и содержала вопросы, связанные с административным статусом управленческих структур, действующей нормативной базой их деятельности, штатной численностью сотрудников, источниками финансирования их деятельности. Вторая анкета имела оргуправленческий характер и была посвящена выявлению используемого управленческого инструментария и основных управленческих рассогласований в деятельности структур управленияI.

Следующий, камеральный этап исследования и оргпроектирования (обработка результатов диагностики и анкет, аналитическая работа) заключался в описании проблемного поля в данной управленческой сфере, формулировании концептуальных основ ее реформирования и разработке набора конкретных организационно-управленческие мероприятий, направленных на изменение системы и структур управления объектами недвижимости Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Для этого был предпринят анализ нормативных документов, которыми руководствуются органы управления в своей деятельности, принципов и условий финансирования их деятельности. Также большое внимание было уделено анализу управленческих рассогласований, включавшему выявление неопределенности целей и задач, дублирования функций, фиктивных функций, а также оценки достаточности нормативной правовой базы и ее соответствия федеральному законодательству, полноты используемого управленческого инструментария, уровня профессиональной подготовки и управленческой культуры руководителей и сотрудников структур управления.

Наконец результаты анализа были обобщены с тем, чтобы сосредоточить внимание на общих проблемах управления объектами недвижимости в стране и сформировать концептуальные организационно-управленческие инструменты их разрешения в рамках укрепления российского федерализма и наиболее полного соблюдения прав собственника (при всем реальном и декларируемом разнообразии российских условий).

4. Основные результаты анализа

Изучение реальных процедур, связанных с повседневной деятельностью органов государственного и муниципального управления недвижимостью (объектами собственности) во всем ее многообразии позволило — для целей концептуализации — интегрировать эту деятельность в три управленческих функционала (блока функций):

1. Учет недвижимости (объектов собственности) — различая правоустанавливающий учет и управленческий учет.

2. Контроль соответствия нормам состояния недвижимости (объектов собственности) и нормам деятельности с/в объектами/ах недвижимости и контроль действительности и действенности управления.

3. Собственно управление (нормативно-правовое регулирование использования) недвижимостью (объектами собственности).

Один из основных выводов из проведенного анализа функций состоит в том, что управленческие фокусы по отношению к недвижимости (объектам собственности) в нашей стране за последние 10 лет сформированы во многом хаотично и поэтому дублируют друг друга, но оставляют при этом весьма значительные лакуны: нормативные и управленческие. Причины этих негативных явлений коренятся в неурегулированности полномочий различных уровней власти в стране, невыделенности собственности (в особенности собственности на землю) и доминировании ведомственного типа управления.

В ходе исследования выяснилось, что сегодня по поводу одного-единственного объекта управления — объекта недвижимости — сформировано до 24 центров (фокусов) управления различных властных уровней (федерального, регионального, муниципального) различной ведомственной подчиненности и очень часто по своей сути коммерческих. Поэтому задачи их «управленческой деятельности» различны и ориентированы не на сам объект управления, а на реализацию стоящих перед ними политических, ведомственных или коммерческих целей.

При этом и поэтому подчас их деятельность не различает управленческие воздействия применительно к самому объекту недвижимости, к деятельности в объекте недвижимости, смешивает функции правового и управленческого учета, правового и управленческого контроля, регулирования и регламентации использования недвижимости. Это означает, что провоцируется противостояние и противопоставление различных органов управления, провоцируется либо дублирование их функций, либо неисполнение части функций, составляющих суть управления объектами недвижимости.

5. «Безопасность жизнеобустройства» как рамка для реформирования системы государственного и муниципального управления недвижимостью

Переходя к проектированию концептуальных организационно-управленческих инструментов преодоления перечисленных выше негативных явлений, группа экспертов ЦСИ ПФО пришла к выводу, что процесс реформирования системы государственного и муниципального управления недвижимостью необходимо рассматривать в рамке обеспечения безопасности жизнеобустройства, которое должно рассматриваться как одна из важнейших функций государства. На рис. 2, изображающем три управленческих функционала государственного и муниципального управления недвижимостью, данная функция образуется путем соединения части учетных и части контрольных функций государства.

Безопасность жизнеобустройства, до этого понимаемая лишь как техническая безопасность и организационно-правовая безопасность, требует переформатирования содержания этого понятия с отделением собственно государственных областей безопасности от прочего. Результатом такого переформатирования могло бы стать понятие гражданской безопасности как возможности реализации права на многообразную среду и деятельность, гарантированной Конституцией в рамках гражданских правовых отношений.

На региональном уровне основными для гражданской безопасности являются угрозы:

  • пожаров;
  • стихийных бедствий;
  • техногенных аварий и катастроф;
  • санитарно-эпидемологические;
  • криминальные;
  • загрязнения окружающей среды.

За исключением стихийных бедствий перечисленные угрозы носят антропогенный или техногенный характер, а значит, допускают проведение профилактики возникновения. Именно профилактика является наиболее эффективным способом обеспечения безопасности.

К профилактическим функциям органов государственной власти относятся:

  • разработка норм и требований безопасности и ознакомление с ними участников деятельности;
  • контроль и надзор за соблюдением этих норм и требований на всех стадиях деятельности.

Базовое ядро требований безопасности составляют федеральные нормы и стандарты, которые достаточно полно разработаны. Тем не менее, учитывая существенное различие условий, сегодня требуется региональное уточнение требований с учетом местной спецификиII.

Значительно упорядочить применение к конкретному объекту деятельности норм и требований и контроль их соблюдения могло бы вынесение из общей проектной документации в отдельный документ всех соответствующих характеристик объекта. Такой документ («паспорт объекта») мог бы разрабатываться сертифицированными (негосударственными) организациями с последующим утверждением контрольными органами.

В настоящее время система контроля весьма подвержена коррупции. Об этом, в частности, косвенно свидетельствует то, что при определенном дефиците кадров в целом по структурам ТОФОИВ практически не бывает свободных вакансий на контрольные должности. Поэтому представляется чрезвычайно важной задача упорядочивания и повышения «прозрачности» контрольной и надзорной деятельности.

Требует пересмотра система наложения штрафных санкций на нарушителей норм и требований безопасности, включающая как сами штрафные санкции, так и порядок возмещения ущербаIII. Значительному упорядочиванию мог бы послужить переход на систему наложения штрафных санкций исключительно в судебном порядке.

С развитием системы обязательного страхования, как показывает опыт европейских государств, может отпасть сама необходимость штрафных санкций. У контролирующих органов остается право приостановки деятельности в случае грубых нарушений норм и требований безопасности, создающих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, но незначительные нарушения не влекут штрафных санкций, а фиксируются в соответствующих документах. Эти документы необходимо представлять при заключении договоров страхования, так что в случае неустранения нарушений заключение договора становится невыгодным или вообще невозможным. При таком подходе к проблеме функции контрольных органов в значительной степени смещаются от надзора к «методической помощи» подконтрольным лицам и организациям.

Требует внимания также организация взаимодействия различных контролирующих органов. Наиболее развита в регионах сеть санитарно-эпидемиологической и пожарной служб. Очевидно, другим надзорным службам имеет смысл строить свои системы с опорой на эти сети. В деятельности санитарно-эпидемиологической и природоохранной служб наблюдается определенное дублирование функций по контролю окружающей среды. Упорядочивание системы наблюдений и сети лабораторий может привести к значительному сокращению бюджетных расходов.

6. Упорядочение центров (фокусов) управления объектами недвижимости и основные принципы реформирования данного сектора

Из того, что в результате анализа было обнаружено целых 24 центра (фокуса) управления недвижимостью (см. п.4), следовало, что для целей реформирования системы управления недвижимостью этот набор фокусов нуждается в упорядочении.

В процессе решения данной задачи эксперты ЦСИ ПФО выделили в качестве существенных следующие группировки фокусов управления (рамки):

  • по признаку собственности на объекты недвижимости: федеральная, субъектов федерации, муниципальная и частная собственность (это распространяется на любые активы — пакеты акций, основные фонды и т.д.);
  • по ведомственной принадлежности;
  • по управленческому функционалу — агрегированно: контроль, учет и разрешение (включая предоставление недвижимости в аренду, в доверительное управление, оперативное управление, хозяйственное ведение);
  • по типу управленческой деятельности: реализация политики (программ, проектов), исполнение специальных (учетных и контрольных) функций, нормирование;
  • по «родовой принадлежности» к тому или иному уровню власти и управления. Метафора — это дело государственное, а это — местное или частное.

Опираясь на эти управленческие фокусы и на анализ сложившейся ситуации, были сформулированы основные принципы реформирования сектора управления объектами недвижимости (объектами собственности):

I. Ликвидация ведомственности исполнения специальных функций, опора на ключевой управленческий функциональный признак. Метафора — «универсальный контролер, универсальный учетчик».

II. Ликвидация многочисленных ведомственных и вневедомственных комиссий, выдающих «предписания» и штрафующих — без суда! — субъектов хозяйственно-экономической деятельности.

III. Минимизация числа органов управления, обращение к которым за разрешением, постановкой на учет (регистрацией) обязательна, минимизация числа органов контроля. Нормативно-правовое закрепление «предсказуемости» (плановости) и прозрачности деятельности указанных органов управления.

IV. Сохранение (оставление) за ведомствами политического и нормативного, но не специального типа управления.

V. Нормативная агрегация признаков и обременений, подлежащих контролю и учету. Метафора — единый «паспорт объекта недвижимой собственности».

VI. Административная централизация функционалов управления, принадлежащих одному уровню управления.

VII. Децентрализация функционалов управления, принадлежащих различным уровням управления по отношению к объектам недвижимой собственности в строгом соответствии с формой собственности.

VIII. Утверждение как единственного нормативно-правового типа обременения прав собственности в соответствии с обоснованными государственным и общественным интересами.

IX. Финансирование деятельности «вертикалей управления» строго по смете из соответствующего бюджета. Зачисление всех неналоговых доходов строго в соответствующий бюджет.

X. Недопустимость передачи управления объектами недвижимой собственности и активами с одного уровня управления на другой (так называемым уполномоченным органам) уполномоченным государственным, муниципальным и коммерческим структурам. Передача управления возможна лишь на условиях доверительного управления.

XI. «Доброжелательность» системы и структур управления объектами недвижимости к собственникам, пользователям и к государству.

7. Перспективы института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

Изменения, которые повлечет за собой новое разграничение полномочий между различными уровнями власти в рамках шагов, связанных с осуществляемой государственно-административной реформой, очевидно, коснутся и института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ).

Цель таких изменений — прояснение федеративных отношений, правовое закрепление сути российского федерализма и разграничение полномочий различных уровней исполнительной власти, что благоприятно скажется на возможности реализации активного деятельностного потенциала жителей России и в основном проявится в городах.

На основе этого прогноза в ходе реализации проекта было сделано предположение, что одним из ближайших направлений и возможности развития ТОФОИВ станет очерчивание области ответственности и полномочий

ТОФОИВ на основе понимания государственности ТОФОИВ, приоритета безопасности жизнеобустройства населения страны и приоритета нормативно-правового способа регулирования отношений.

Приоритет государственности ТОФОИВ ставит требования отказа государственных и муниципальных органов управления от собственной экономической деятельности под маркой государства. В частности, это касается перевода ТОФОИВ на четкое и понятное финансирование исключительно по смете через отделения федерального казначейства.

Зарегулированность нормативного пространства и сила административного воздействия уже являются осознаваемыми препятствиями для возникновения и сохранения деятельности. С учетом возможности большинства ТОФОИВ осуществлять тем или иным образом хозяйственную деятельность раз от раза возникает ситуация, где монополист-хозяйственник диктует условия получения разрешений. Переход от территориальной привязанности ТОФОИВ к экстерриториальному проектному способу контроля разрушит отношения монополизма. Такая возможность может быть реализована лишь в границах страны и федерального округа.

Изменения, произошедшие с Российской Федерацией за последние 10 лет, проявили назревшую проблему реформы ТОФОИВ. Министерства и ведомства во многом утеряли рамку федеральной государственности и уходят (ушли) в сторону отраслевых интересов. Отсутствие координации между отраслевыми политиками привело к снижению значимости федеральных приоритетов.

Провал в бюджетном финансировании государственных территориальных органов, шедший параллельно с развитием рыночных отношений, привел к возникновению целого ряда коммерческих работ и услуг (и аффилированных структур), которые предоставляли федеральные органы исполнительной власти. Такое очевидное противоречие привело к слиянию функций государственного управления и коммерческой деятельности.

Усугубляя проблему «контактов», многие государственные органы, не имеющие адекватных ресурсов для выполнения своих обязанностей соответствующим образом, стараются заработать деньги на предоставлении «услуг» своим клиентамIV. Таким образом, появляется конфликт интересов, который не может быть разрешен без привлечения дополнительных финансовых ресурсов (с помощью или повышения сборов, или увеличения государственного финансирования).

Отделение коммерческой деятельности от функций государственного управления даст возможность ситуации развиваться по пути укрепления федерализма через единые пространства объектов различных типов (ресурсное, экологическое, инфраструктурное, правовое, экономическое, символьное). Следствием такого решения станет повышение требований к финансированию федеральных органов власти и отказ от прибыльной деятельности как допустимой для государства в пользу укрепления единства страны.

8. Институциональное выделение функций контроля и учета

Следующим, по мнению экспертов ЦСИ ПФО, направлением развития

ТОФОИВ может стать институциональное выделение функции контроля и учета. При этом функции управления (регулирования и регламентации использования объектов недвижимости) должны быть пересмотрены на предмет выявления федеральных функций и передачу остальных полномочий на другие властные уровни.

В организационно-управленческом смысле это означает перевод контрольных функций, связанных с управлением объектами недвижимости, из ведомственных сфер в единый государственный институт — «Федеральную контрольную палату», реализующую на территории страны ГОСУДАРСТВЕННУЮ ПОЛИТИКУ БЕЗОПАСНОСТИ ЖИЗНЕОБУСТРОЙСТВА. По мнению экспертов ЦСИ ПФО, этот институт должен находиться в юрисдикции Президента Российской Федерации и Совета безопасности Российской Федерации.

Правовой статус Федеральной контрольной палаты — федеральный орган государственной исполнительной власти. Финансирование — по смете за счет средств федерального бюджета, направляемых на государственное управление. Хозяйственная деятельность не ведется.

Федеральная контрольная палата должна иметь три уровня управления: уровень Российской Федерации; уровень федеральных округов; уровень субъектов Федерации и муниципальных образований.

В ведение Федеральной контрольной палаты можно было бы передать следующие зоны федерального контроля:

  • контроль технологии выполнения строительно-монтажных работ и изделий на их соответствие требованиям стандартов, нормативно-технической и проектной документации;
  • контроль технологии производства строительных материалов, конструкций и изделий на их соответствие требованиям стандартов, нормативно-технической и проектной документации;
  • контроль технического состояния зданий и сооружений, принятых ранее в эксплуатацию;
  • осуществление на подконтрольной территории плановых проверок технологии выполнения строительно-монтажных работ;
  • осуществление государственного контроля над использованием и охраной земель;
  • осуществление контроля проведения землеустройства;
  • осуществление контроля работ, связанных с охраной и рациональным использованием земель;
  • контроль освоения и использования выделенных для строительства земельных участков;
  • проведение контроля топографо-геодезических, картографических, обследовательских, землеустроительных и проектно-изыскательских работ, связанных с охраной и рациональным использованием земель;
  • осуществление метрологического контроля;
  • надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов;
  • контроль над безопасностью товаров;
  • контроль и надзор за соблюдением правил сертификации;
  • проверка соответствия проектов новых и реконструируемых электрических, тепло— и топливоиспользующих установок действующим нормативно-техническим документам, правилам техники безопасности при эксплуатации этих установок;
  • проведение проверок соблюдения правил торговли и качества товаров;
  • контроль над безопасностью эксплуатации оборудования и основных сооружений гидравлических, а также гидротехнических сооружений на территории топливно-энергетических организаций;
  • контроль за соблюдением предприятиями требований государственных стандартов по качеству производимых (вырабатываемых), отпускаемых потребителям (реализуемых) топливо-энергетических ресурсов;
  • контроль над соблюдением предприятиями правил устройства электроустановок, технической эксплуатацией электрических, теплопотребляющих установок, электрических станций и сетей Российской Федерации и техники безопасности при их эксплуатации, правил пользования электрической и тепловой энергией и газом, правил учета тепловой энергии и энергоносителей;
  • осуществление контроля на предприятиях торговли и общественного питания за соблюдением порядка применения цен по отдельным группам товаров;
  • контроль правильности пользования весовыми и измерительными приборами, торговым, технологическим и дозирующим оборудованием;
  • осуществление государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами.

Вторая составляющая понятия государственной безопасности — учет как способ удержания фактических объектных границ Российской Федерации — может (и должен) быть реализован в рамках единого института «Федеральной учетной палаты» с установленными вертикальными административными связями по федеральному, окружному, региональному и местному уровням.

Он примет на себя функцию ведения объектного пространства государстваV. По мнению экспертов ЦСИ, этот институт должен находиться в юрисдикции Правительства Российской Федерации и входить в состав Министерства юстиции Российской Федерации.

Правовой статус Федеральной учетной палаты — федеральный орган государственной исполнительной власти. Финансирование — по смете за счет средств федерального бюджета, направляемых на государственное управление. Хозяйственная деятельность не ведется.

Федеральная учетная палата должна иметь три уровня управления: уровень Российской Федерации; уровень федеральных округов; уровень субъектов Федерации и муниципальных образований с численностью населения более 100 тысяч человек.

В ведение Федеральной учетной палаты можно было бы передать следующие зоны федерального учета:

  • государственная регистрация прав на недвижимость и сделки с нею;
  • ведение государственного земельного кадастра;
  • ведение единого государственного реестра земель;
  • ведение государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ним объектов недвижимого имущества;
  • хранение единого государственного реестра и кадастра земель;
  • присвоение кадастровых номеров объектам кадастрового учета;
  • государственный учет недвижимости;
  • учет жилого и нежилого фондов;
  • ведение государственного градостроительного кадастра;
  • учет и техническая инвентаризация объектов недвижимости всех форм собственности;
  • осуществление кадастрового деления территории субъекта Федерации и присвоение кадастровых номеров объектам кадастрового учета;
  • содержание архивного фонда инженерных изысканий для строительства;
  • инвентаризация земель и других объектов недвижимости;
  • правовой учет и техническая инвентаризация объектов недвижимости всех форм собственности в жилищной сфере;
  • учет зданий, сооружений гражданского назначения (жилых и нежилых), сооружений и сетей коммунального назначения, объектов городского электротранспорта, электростанций и электросетей, сооружений дорожно-мостового хозяйства, зеленых насаждений, дач, гаражей и других строений, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве частной собственности:
  • техническая инвентаризация объектов недвижимости;
  • учетная регистрация объектов недвижимости;
  • организация хранения, обновления и пополнения учетно-технической и правоустанавливающей документации;
  • изготовление и выдача владельцам и юридическим лицам копий учетно-технической и правоустанавливающей документации и справок;
  • эксплуатация географических, информационных систем специального назначения, государственного фонда землеустроительных, геодезических и других материалов;
  • правовая экспертиза документов, представленных на государственную регистрацию прав, в целях выявления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также проверку законности сделки;
  • направление юридическим лицам, гражданам, государственным органам, органам местного самоуправления, учреждениям и организациям запросов с целью получения сведений и документов, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
  • внесение записей в Единый государственный реестр прав;
  • выдача свидетельства о государственной регистрации прав;
  • выдача информации о зарегистрированных правах;
  • принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей;
  • обеспечение бессрочного хранения Единого государственного реестра прав, в том числе дел правоустанавливающих документов на недвижимое имущество, а также книг учета документов.

Задание едиными федеральными институтами контроля и учета рамок безопасности жизнеобустройства как определяющих государственность и конституционные гарантии населению страны могло бы избавить целый ряд государственных институтов от исполнения несвойственных им функций, изменить «место приложения» административных наказаний (воздействий). Следствием будет переход собственника недвижимости в активную управляющую позицию, что повлечет смещение областей конфликтных ситуаций из административной в сферу гражданско-правовых и арбитражных отношенийVI.

9. Организационно-управленческая реализация интеграции функции управления

Организационно-управленческая реализация интеграции функции управления (регулирования и регламентации использования) объектами недвижимости, исходя из требования выявления и выделения федеральных функций и передачу остальных на другие соответствующие властные уровни, предполагает формирование трех административно «непересекающихся», но зависимых от единого нормативно-правового пространства «вертикалей» управления: вертикаль управления федеральной недвижимостью, вертикаль управления недвижимостью субъекта Федерации и «невертикаль» управления недвижимостью муниципального образования.

10. Паспорт объекта недвижимости

Работа по освоению функции пространственного управления в качестве основной составляющей федерального, регионального и муниципального управления начнется только после восприятия пространства жизнеобустройства через образующие его объекты — объекты недвижимости. Способом регистрации изменений состояний объектов недвижимости и описания значимых характеристик должен стать «паспорт объекта недвижимости»VII, объединяющий в себе все властные, ведомственные и частные реализации в отношении каждого конкретного объекта недвижимости.

Публичность «паспорта объекта недвижимости» станет еще одним способом активизации деятельности, прежде всего в городах. Активизации за счет предоставления для реализации деятельностного потенциала населения множества объектов с уже описанными характеристиками, ограничениями и целевым назначением, сняв, тем самым, завесу неопределенности и сомнений.

11. Нормативно-правовое обеспечение проекта

Реализация данного проекта потребует значительных изменений в действующем российском законодательстве (очень многие ведомства «сумели закрепиться» в нем, включив в законы не только собственный функционал, но и, очень часто, собственные структуры) и в ведомственных нормативных актах.

Агрегированно эти изменения можно объединить в две группы.

Первая группа — новые нормативно-правовые документы:

А) Указ Президента Российской Федерации, учреждающий Федеральную контрольную и Федеральную учетную палаты, закрепляющий их юрисдикции, определяющий цели и задачи их деятельности, содержащий поручения по подготовке их структуры, штатов, финансирования и т.п., поручения по подготовке проектов соответствующих федеральных законов.

Б) Закон Российской Федерации «О Федеральной контрольной палате».

В) Закон Российской Федерации «О Федеральной учетной палате».

Вторая группа — изменения и дополнения в действующие законы и ведомственные нормативно-правовые акты, включая отмену некоторых из них. Неполный (требующий более детального изучения) перечень таких документов федерального уровня следующий VIII:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая 2001 г.). Статья 130, 132.

2. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ.

3. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

4. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (с изм. и доп. от 22 августа 1995 г., 18 апреля 1996 г., 24 января 1998 г.,

7 ноября, 27 декабря 2000 г.).

5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изм. и доп. от

5 марта, 12 апреля 2001 г.).

6. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4871-I «Об обеспечении единства измерений».

7. Все земельное законодательство.

8. Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпиде-миологическом нормировании».

9. Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изм. и доп. от 23 декабря 1999 г.).

10. Постановление Правительства РФ от 7 мая 1999 г. № 498 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по стандартизации и метрологии».

11. Постановление Правительства РФ от 9 ноября 1998 г. № 1320 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии» (с изм. и доп. от 7 мая 1999 г., 19 августа 2000 г.).

12. Постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. № 488 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации»

(с изм. и доп. от 15 сентября 2000 г.).

13. Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 866 «О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешних экономических связей и торговли Российской Федерации».

14. Приказ Госстроя РФ от 20 января 2000 г. № 8 «Об утверждении положения о порядке аттестации руководителей и специалистов организаций технической инвентаризации».

15. Приказ Госстроя РФ от 19 января 2000 г. № 6 «Об утверждении Положения «Об архивах и реестре архивов организаций технической инвентаризации, государственном учете документов и экспертных архивных комиссиях».

16. Положение об Экономическом совете Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии (утв. Приказом Госстандарта РФ от 10 ноября 2000 г. № 399).

17. Инструкция о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах (утв. приказом Минюста РФ, Минимущества РФ, Госстроем РФ и Федеральной службы земельного кадастра РФ от 3 июля 2000 г. № 194/16/1/168).

18. Письмо Департамента судебных приставов Минюста РФ от 21 декабря 2000 г. № 06-5893 «Разъяснения по некоторым вопросам применения законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве».

19. Постановление Госстандарта РФ от 10 мая 2000 г. № 26 «Об утверждении Правил по проведению сертификации в Российской Федерации».

20. Приказ МВД РФ от 6 декабря 1993 г. № 521 «О введении в действие нормативных документов Государственной противопожарной службы».

21. Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».


I Эта анкета в 10 субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Приволжского федерального округа, заполнялась руководителями соответствующих структур управления самостоятельно, а в четырех — Республике Марий Эл, Чувашской Республике, Самарской и Пермской областях — в ходе специальных диагностических интервью, проведенных экспертами ЦСИ ПФО.

II Кроме того, в ряде случаев применяются нормы, не вполне соответствующие современной ситуации (например, до сих пор действуют санитарно-эпидемиологические нормы для колхозных рынков, утвержденные в 1948 году).

III Например, эксплуатирующим трубопроводы организациям выгоднее дожидаться аварии (связанной с разливом нефтепродуктов, что вызывает чрезвычайно тяжелые последствия для окружающей среды и наносит значительный ущерб), чем проводить профилактический ремонт трубопроводов.

IV Типичный пример — подразделения Государственной санитарно-эпидемиологической службы, предлагающие консультационные услуги тем проектировщикам, которые должны обращаться к ним в процессе получения разрешения на строительство и которые инспектируются этим подразделением.

V Государственные органы должны четко знать, какую информацию они должны предоставлять бесплатно (все соответствующие законы, нормативные акты, официальные инструкции и разъяснения) или за определенную плату, которая покрывает расходы на сбор и предоставление информации (данные из реестров, органов статистики, кадастров и т.д.).

Необходимо установить такой размер сборов за стандартные услуги, который покрывает издержки по предоставлению этих услуг, и обнародовать их.

Необходимо запретить государственным органам давать «консультации» и «оказывать помощь», за исключением услуг, описанных выше. Такие услуги должны предоставляться частными фирмами на конкурентной основе.

Аналогично государственные органы не должны предоставлять исключительные права по оказанию услуг отдельным коммерческим фирмам. Государственные органы должны разработать список, содержащий значительное число частных компаний, которые имеют право оказывать консультационные услуги.

VI Оформление единого федеративного пространства лежит в плоскости учета тех объектов, которые объединяют многообразие территорий со всеми их особенностями в одно целое. Сейчас федеральный учет разбросан по множеству министерств и ведомств, что занижает объективность принятия решений. Административно-организационное собирание воедино функций федерального объектного учета придаст имеющимся приоритетам федеральное направление. Приведение законов субъектов Федерации в соответствие с федеральными законами предотвратило «расползание страны». Восстановление единого федерального правоустанавливающего учета объектов недвижимости станет следующим логическим шагом укрепления государственности.

Объекты недвижимости замыкают на себя большое число федеральных объектных пространств. Учитывая географию расселения, в городах проживает (72%) абсолютное большинство россиян. Тем более алогичным выглядит отсутствие четкого описания отдельно взятого объекта недвижимости, содержащего сведения для управляющих муниципального, регионального, окружного и федерального уровней. Паспорт объекта недвижимости, включающий важные управленческие характеристики, прояснит многие области, пока еще остающиеся вне поля внимания управленцев. Описание характеристик физического объекта, каким является объект недвижимости, выведет контрольную деятельность в иную плоскость, сместив приоритеты контроля с деятельности, по природе своей динамичной и труднофиксируемой, на стабильный объект, чьи характеристики измерить легче, сохранив при этом объективность контроля.

VII Паспорт объекта недвижимости представляет существующие проекции объекта недвижимости как один объект управления, тем самым повышает управляемость ситуации, исключает дублирование и противоречие требований.

Принятие объекта недвижимости (через паспорт) в качестве базового элемента управления увеличит общественный оборот объектов недвижимости, сократив череду согласований, исключив повторные согласования за счет стабильности объекта недвижимости. При этом управление осуществляется через наложение обременений на пользование участком земли, как-то: целевое использование, благоустройство территории, общественная доступность, историко-культурные ограничения, внешний вид, санитарные нормы, режим доступа и т.п.

Наличие в паспорте объекта недвижимости полной информации приводит к появлению гибкости в решениях и может привести к уменьшению нарушений за счет снижения неопределенности. Благодаря управлению через наложение обременений соблюдается подход государственного управления, препятствующий возникновению нарушений вместо наложения наказаний за их совершение.

Существующий метод надзора обращен на деятельность субъекта права (юридического лица). При этом в большинстве проверок подконтрольное лицо впервые узнает о своих обязательствах по соблюдению тех или иных правил и норм. Сложилась парадоксальная ситуация, когда деятель встает на учет в одних территориальных органах, а контролируют его еще много других, о существовании которых деятель и не подозревает. Перенос акцента контроля с деятельности юридического лица на контроль стабильного по своей природе объекта недвижимости, чьи полные атрибуты описаны в паспорте, исключит неоправданные повторные проверки в том же месте и снизит количество разногласий при их проведении.

VIII Кроме того, такие нормативно-правовые акты издавались субъектами РФ и даже муниципальными образованиями. Эти нормативно-правовые акты должны быть впоследствии приведены в соответствие с федеральными.

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2017 Русский архипелаг. Все права защищены.