Агломерационный эффект или административный угар?

Важнейшая задача развития агломераций — стимулирование горизонтальных связей для принятия согласованных решений по развитию территории. Опыт многих бюрократических кампаний, которым "богата" наша страна, показывает, что неэффективные механизмы государственной политики не смогут помешать естественному развитию агломераций

Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социального прогнозирования, поднимает вопрос о возможностях и барьерах развития агломераций в современной России.

Чем региональная политика отличается от кампанейщины? Тем, что сначала делается квалифицированный анализ существующих проблем, затем определяются возможности их преодоления с обязательной оценкой рисков, которые существуют для любых вариантов решений. Следующий шаг — выбор наиболее эффективных механизмов реализации поставленных задач, желательно с четкими целевыми ориентирами. Затем запускается мониторинг, отслеживающий, насколько верными были принятые решения и как они реализуются. И, наконец, дается объективная оценка достигнутых результатов.

Чем отличается кампанейщина от региональной политики? Тем, что из многих механизмов региональной политики выбирается одно "чудодейственное" средство, которое объявляется панацеей от всех бед. Это может быть укрупнение, территориально-производственные комплексы, кластеры, "локомотивы роста" или, например, агломерации. Еще одна черта кампанейщины — сильнейшее недоверие к естественному развитию и стремление решить все проблемы с помощью административных мер. Государство знает, что нужно делать и как. И если реальная жизнь развивается иначе, тем хуже для реальной жизни.

Любой из механизмов региональной политики уместен, если он использован в нужной ситуации и в разумных "дозах". Попробуем разобраться с новой панацеей для пространственного развития — предложенным Министерством регионального развития "строительством" агломераций. Начнем с простого вопроса — насколько актуальна эта проблема?

Крупные города играют важнейшую роль в модернизации. Но таких городов в России мало и они "не доросли" до необходимого размера. Это подтверждается многими исследованиями, можно сослаться на Доклад Мирового банка по России за 2003 г.[1] В нем показано, что российские города не соответствуют правилу "ранг-размер", которое называют правилом Зипфа. Суть его в том, что распределение городов в соответствии с логарифмами их размеров (численности населения) и рангов (порядкового номера по величине) образует прямую линию. Это эмпирическое правило подтверждается для многих стран, в том числе для США и Франции (рис. 1a, 1б). В России в соответствии с правилом Зипфа должно быть несколько городов с населением 2-6 миллиона человек, но в действительности нет ни одного (рис. 1в).

Рисунок 1а

Распределение городов США в 2000 г.[2]

Рисунок 1б

Распределение городов Франции в 2000 г.[3]

Рисунок 1в

Распределение российских городов в 2000 г.[4]

Население г. Москвы (10.4 млн. чел.) и г. Санкт-Петербурга (4.6 млн. чел.) в соответствии с правилом Зипфа должно составлять около 12 и 7 млн. чел. соответственно. Если учитывать население Московской агломерации (Москва с ближними пригородами — около 13 млн. чел.), то правило соблюдается. Однако агломерация Санкт-Петербурга (около 5 млн. чел) меньше, чем должна быть. Все остальные города России с населением более миллиона человек также оказались меньшими по размеру, это связано с искусственными ограничениями роста крупнейших городов в советское время. Дефицит крупных агломераций создает проблемы для пространственного развития, стране не хватает сильных центров, организующих территорию и способных ускорять модернизацию периферии. Особенно мало крупных городов в Сибири и на Дальнем Востоке. Но даже при недоразвитости миллионников, в них живет почти 20% россиян (включая федеральные города).

Исследование Т. Нефедовой и А. Трейвиша показало, что в переходный период более устойчиво развивались все города с населением свыше 250 тыс. чел., в основном это центры регионов. Доля жителей таких городов составляет 36% населения страны. Это означает, что только треть населения России живет в зонах более устойчивого развития и модернизации. Схожая доля (37%) проживает в сельских поселениях и малых городах, это наиболее проблемные группы. Еще более четверти россиян — жители средних городов страны с неясными перспективами развития. При неустойчивом равновесии зон развития и деградации очень велика угроза замедления модернизации страны. России не хватает настоящего городского населения, адаптированного к рыночной экономике и конкуренции.

Итак, проблема существует. Велики ли барьеры для ее решения? Напомним, что свыше 70% населения страны живет в регионах с высокой и сверхвысокой естественной убылью населения (0,5-1,5% в год). Переход России в стадию сильной депопуляции сделал невозможным дальнейший рост российских городов, за исключением сверхбогатой Москвы, которая притягивает мигрантов из регионов России и стран СНГ. Для других крупнейших городов миграционные источники роста играют незначительную роль. Даже в Санкт-Петербурге миграционный прирост компенсировал только 25% естественной убыли населения в 2000-е годы. За межпереписной период (1989-2002 годы) только 45% городов с населением свыше 100 тыс. чел. увеличили свою численность, в основном благодаря масштабным миграциям, но 2/3 этих городов выросли не более чем на 10%. Теперь такой масштабной миграционной подпитки нет и вряд ли она восстановится в будущем. За счет собственных демографических ресурсов будут расти только города республик Северного Кавказа с растущей численностью населения.

Можно ли помочь формированию столь необходимых стране крупных агломераций в условиях депопуляции? Демографических ресурсов для этого нет, большую часть миграционных ресурсов "приватизировала" крупнейшая Московская агломерация. По мнению Министерства регионального развития, остается только административный ресурс, с его помощью можно сформировать агломерации на базе крупных городов и расположенных неподалеку городов меньшего размера.

В качестве наиболее подходящих "опытных площадок" предложены варианты агломераций Самары (с Тольятти и Новокуйбышевском), Ростова-на-Дону (включающей Батайск, Аксай, Новочеркасск), Иркутска (с Ангарском и Шелеховым). Они действительно имеют агломерационный потенциал, суть которого — в более тесных экономических связях и интенсивных трудовых миграциях.

Агломерационный эффект давно изучен в региональной науке, агломерации формируются естественным путем, снижая издержки бизнеса и обеспечивая лучшие условия для удовлетворения спроса потребителей. Государство может помочь формированию агломераций, вкладывая ресурсы в инфраструктурные проекты, стимулируя интеграцию экономики и рынков труда близлежащих городов. Для этого не нужно объединять муниципалитеты в некую административную "агломерацию", требуется только снизить барьеры, мешающие экономической интеграции. К сожалению, в России само государство создает барьеры для формирующихся агломераций, жестко предписывая муниципалитетам ограниченный круг полномочий и тем самым ограничивая свободу развития. Институциональные и демографические барьеры развития агломераций очень сильны.

Однако осмысленное обсуждение возможностей и барьеров развития агломераций невозможно при административном угаре. На грани разумного и фантастического балансирует проект агломерации Владивостока с Находкой и Уссурийском, до которых "всего лишь" 100-150 км по по безлюдным автодорогам депопулирующего края. Еще более яркий пример — усиленно лоббируемая региональными властями "агломерация" Вологда-Череповец. Можно потратить много денег на то, чтобы построить шикарный автобан между трехсоттысячной Вологдой и трехсоттысячным Череповцом, разделенными сотней километров, но агломерации все равно не получится. Это не региональная политика, а закапывание бюджетных ресурсов в песок. Именно такие проекты дискредитируют вполне жизнеспособные механизмы. Приходится еще раз напомнить, что не бывает искусственных агломераций, их невозможно создать волевым усилием на пустом месте, не имея базовых предпосылок.

Попробуем подвести итоги. Первое — в России продолжается процесс стягивания населения в пригороды крупных городов, агломерации формируются естественным путем. Для поддержки их развития нужны масштабные инвестиции в инфраструктуру и создание нормальных условий для бизнеса. Он сам освоит и свяжет пространство, ведь агломерационный эффект снижает экономические  издержки.

Второе — в существующих агломерациях (например, Московской) и в почти созревших (например, Самара-Тольятти), процессу интеграции мешают административные барьеры, амбиции региональных или муниципальных властей. Мировой опыт показывает, что эту проблему не следует решать путем административного объединения крупных городов с прилегающими террриториями, и вообще объединительные идеи малопродуктивны. В развитых странах агломерации существуют фактически, не будучи административными единицами; территорию объединяют маятниковые трудовые миграции и тесные экономические взаимосвязи. Безусловно, нужно регулировать процесс развития агломераций, определяя планировочную структуру и зоны с разным статусом (селитебные, производственные, рекреационные), выделяя резервные террритории для развития. И если эта политика городского развития продуктивно работает в Большом Париже или Лондоне, то почему так трудно договориться о том же Москве с Московской областью, к обоюдной выгоде? Увы, застарелой проблемой России остается слаборазвитость горизонтальных связей, которыми и "скрепляется" пространство.

Из этого следует третий вывод: важнейшая задача развития агломераций — стимулирование горизонтальных связей для принятия согласованных решений по развитию территории. Делать это нужно с помощью институциональных мер, в диапазоне от "кнута до пряника". Однако вместо этого Министерство регионального развития выбрало простейшее решение — государственное "строительство" агломераций. И уже начинается соревнование регионов — кто больше? Еще не остыли от "кластеров", найденных повсюду на зависть Европе, как дан старт новой кампании. Регионам не нужно объяснять, как ее быстрее и проще провести — административными методами, объединяя города, присоединяя к ним пригороды. И хотя в этих проектах присутствуют разумные меры — рост инвестиций в инфраструктуру для облегчения трудовых миграций и снижения издержек бизнеса — доминирует в них административный угар.

Опыт многих бюрократических кампаний, которым "богата" наша страна, показывает, что неэффективные механизмы государственной политики не смогут помешать естественному развитию агломераций. Но как оценить нерационально израсходованные ресурсы и упущенное время?



[1] World Bank. Country Economic Memorandum (СЕМ) — Russian Federation . 2003.

[2] Источник: World Bank. Country Economic Memorandum (СЕМ) — Russian Federation . 2003, с. 10-12.

[3] Там же.

[4] Там же.

Источник: "Российское Экспертное Обозрение", №4-5 2007 г.

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2017 Русский архипелаг. Все права защищены.