Наталья Архангельская

Муниципальное танго

Передавая муниципальным образованиям полномочия, но не оставляя им средств на их исполнение, власти губят местное самоуправление на корню

В бесконечную сагу о местном самоуправлении (МСУ) хочется вписать еще одну страницу, проследив ситуацию на примере Челябинской области, а конкретнее — двух городских округов и одного сельского поселения. Поставить в один ряд столицу области Челябинск, город шахтерской славы Копейск и деревню Хомутинино нам позволяет то обстоятельство, что все они независимо от масштаба суть равноправные субъекты МСУ, пусть каждый со своими специфическими задачами, но зато с одинаковыми проблемами, каковых просматривается две: худосочность бюджета и неумение сотрудничать по горизонтали. Повествование начнем с Хомутинина, что будет справедливо, поскольку деревня с полуторатысячным населением оказалась самым активным в области сторонником забирания власти в свои руки, а устав муниципального сельского поселения Хомутинино был зарегистрирован там в начале 90−х под номером один.

Двухсарайный парламент

Старое казацкое село Хомутинино, ему уже около двух с половиной веков. Краеведческий музей, собранный энтузиастами, с незатейливыми, но берущими за душу экспонатами. Уютная церковь, обустроенная самим батюшкой в помещении старой школы. Газета "Хомутининский вестник", выходящая с 1993 года, и чрезвычайно активное население. При этом пейзаж весьма неприглядный: всю инженерную инфраструктуру держал колхоз, который лежит на боку, но отдавать ничего не собирается. Воды нет (скважина работает с перебоями), света на улицах нет, дорог нет. Не так давно область выделила 18 млн на расширение и ремонт школы, но учителя в ней — предпенсионного и пенсионного возраста, а молодых пригласить нельзя: нет денег на жилье. И все понимают: не будет школы — умрет и село.

Есть кое-какой мелкий бизнес, недавно построенный элеватор и богатый санаторий "Урал". МСУ существует в деревне уже одиннадцать лет, в прошлом году муниципальный совет впервые принял самостоятельную программу уличного освещения, но денег хватило только на четыре фонаря. Как говорится, приехали.

А начиналось все хорошо. "Налогового кодекса тогда еще не было, — рассказывает Юрий Гурман, бессменный член хомутининского совета, директор Ассоциации сельских муниципальных образований, — и по существовавшему законодательству поселение могло сформировать собственный бюджет, оставляя себе 18–20 налогов. Мы инвентаризировали налоговую базу и поняли, что не напрягаясь, только за счет наведения порядка, можем увеличить поступления в два с половиной раза. Это были огромные деньги, которых хватало даже на бюджет развития. Следующим шагом было разграничение полномочий между поселением и районом, и мы предложили им сесть за стол переговоров. Район отказался: налоговая служба по привычке зачисляла им в бюджет всё, а отдавать они, естественно, не хотели ничего".

Эта стычка с вышестоящей инстанцией была для хомутининских депутатов не первой. Сразу после своего избрания в 1996 году они взялись разрабатывать устав поселения: проект опубликовали, устроили обсуждение. Но районные власти встретили эти новации в штыки: их представители ходили по дворам и пугали: "Если проголосуете за устав, автобусы к вам ходить не будут. Пенсию платить тоже не будем. Что вы нам тут устраиваете вторую Чечню? " Несмотря на психологический прессинг, за устав проголосовало 78% при явке в 80%. "Когда ждали результатов, народу в доме культуры набился полный зал: такой был энтузиазм, — вспоминает Гурман. — Люди надеялись, что могут сами что-то поменять в своей жизни. Но что можно сделать без денег? "

Пытаясь найти управу на районные власти, хомутининцы написали письмо губернатору Сумину, но, не получив внятного ответа, приняли постановление: считать местный бюджет своим. И начали его исполнять. "Золотое было времечко! " — вспоминают депутаты. Купили школе автобус — по дешевке: корпус нашли в одном месте, двигатель в другом, колеса — в третьем. Теперь возят детей из соседних деревень в хомутининскую школу. Взяли товарный кредит — рожь, зерно реализовали и купили два трактора и автомобиль "Урал". Начали сами убирать мусор, взялись за благоустройство территории, наняли электрика, купили погрузчик и сенокосилку. И все это — за счет собственных ресурсов, находясь в фактической блокаде со стороны органов госвласти и района.

Начали тянуть в село газ. В 1998 году, не имея ни копейки районных и областных денег, собрали желающих, нашли сговорчивого подрядчика и газифицировали пятьдесят домов. Обошлось дешево — всего по три тысячи с хозяйства. Но когда район узнал об этой схеме и тоже в нее влез, подрядчик тут же увеличил цену вдвое, потом до двенадцати тысяч и в конце концов до восемнадцати. Между тем об эту пору в район заехал губернатор Сумин, где у него и спросили: когда же у поселения будет свой бюджет? А он ответил: "Двухсарайных парламентов я здесь не позволю! "

Псих из деревни Копанцево

Таким образом, и 1998 год село прожило без бюджета, хотя умудрилось решить массу проблем. А на следующий год, узнав, что в областном бюджете их муниципальное сельское поселение снова отсутствует, вышли с законодательной инициативой, чтобы каждый субъект МСУ был прописан в вышестоящем бюджете отдельной строкой. Инициатива хомутининцев в области была одобрена, но с лукавой поправкой: делегировать финансовые полномочия на уровень района. То есть в отдельной строке, по сути, отказали, вернув ситуацию в исходную позицию.

"И тогда мы обратились в Конституционный суд, — продолжает Юрий Гурман. — И после трех лет изучения вопроса он в конце концов признал нашу правоту. Но случилось это практически одновременно с принятием в 2003 году нового — 131−го — закона о местном самоуправлении. Явилось наконец долгожданное разграничение полномочий, в области наш бюджет обсчитали, определили, сколько денег в него поступает и откуда. Мы его подписали, осталось дело за районом. Но районные власти предприняли все, чтобы этот вопрос на их уровне рассмотрен не был. Мало того, они вынудили депутатов нашего, хомутининского, совета подписать решение о самороспуске".

Действовали районные власти все теми же методами. Одному депутату-сельчанину было сказано: "Дочь работает в колхозе? Не будет работать". Другого пугнули: "Хочешь доработать до пенсии? Подписывай". Из одиннадцати человек не подписали лишь трое. У одной из троих, учительницы, после этого убили мужа, это случилось в 1999 году. Ее остановили на дороге и предупредили: либо подписывай согласие на самороспуск, либо смотри — у тебя дети. Она отказалась, а через некоторое время ее муж погиб при странных обстоятельствах. Дело милиция быстро закрыла.

Так или иначе, совет прекратил свое существование, но оружия хомутининцы не сложили. Было решено избрать новый состав совета. Но назначить выборы может только представительный орган или избирательная комиссия. Первого не было, вторая не сформирована. Мятежный муниципалитет снова обратился в суд, и после девятимесячной тяжбы был избран новый местный совет. Перспектива обустроить свою жизнь собственными руками и по собственному разумению продолжала греть их души. Да и окружающая жизнь подбрасывала вдохновляющие примеры. Вроде деревни Копанцево.

Копанцево — деревушка в пятьдесят дворов, заселенная одними пенсионерами. Жил там среди них и местный дурачок, бывший электрик, который очень хотел, чтобы вечерами в деревне было светло. Мечты своей он достиг, срезав в каком-то брошенном карьере мощные фонари и лично установив их на столбах. И стало в деревне ночью светло как днем. И когда он вечерами, пьяный, брел домой, ему было комфортно. С тех пор в окрестных селах вошло в поговорку: не надо никакого местного самоуправления, достаточно одного ненормального.

Электрификация же самого Хомутинина, как было сказано, остановилась на уровне комнатных лампочек, поскольку установку настоящих уличных фонарей деревенский бюджет не потянул. А между тем баланс территории превышает 30 млн рублей, из которых в селе остается лишь два с небольшим: 1 млн 200 тыс. собирается на месте, остальное добавляет район. "Нас сперва обирают до нитки, а потом, оставив два с половиной налога, говорят: вы, ребята, — дотационные, вы у нас на шее сидите! " — резюмирует ситуацию Юрий Гурман.

Ликвидный залог

Мэр Челябинска Михаил Юревич — человек успешный и в области весьма известный. Да и не только в области, поскольку, будучи предпринимателем, закидал своей продукцией почти всю страну: про макароны "Макфа" слышали? В большой политике уже десять лет, был депутатом Госдумы. Поначалу хотел просто защитить свой бизнес, потом втянулся, стало интересно. Достижениями своими гордится: "По сравнению с другими наш город выглядит достойно. Сравниться с нами может, пожалуй, только Казань, но туда закачивались очень большие деньги". Приоритетной задачей на выборах объявил одну из главных бед России — дороги. Следующий намеченный приоритет — здравоохранение, но лишь после того, как "автомобилизация достигнет своего пика. Сейчас у нас триста тридцать автомобилей на тысячу жителей, а будет до четырехсот, ведь жители маленьких городов вокруг Челябинска — а это почти полмиллиона населения — в большинстве своем работают у нас, и все будут покупать машины".

Среди прорывных направлений в работе мэрии помимо дорог — а там результат уже налицо — можно назвать жилкоммунхоз: за время правления Юревича обслуживание 90% жилья передано в частные руки. Это было сделано быстро, волевым усилием. "И теперь мы смотрим, как они хозяйствуют, — объясняет мэр. — За невыполнение обязательств наказываем: отбираем дом и передаем его другой компании. Для жильцов выпускаем памятки с разъяснением, на что они имеют право, на что не имеют и куда надо жаловаться, если их не устраивает обслуживание". Кроме того, администрация резко увеличила количество денег на капитальный ремонт: "До моего прихода у половины домов в городе текла крыша, сейчас более или менее порядок. А когда мы закончим с дорогами, обратим на ЖКХ еще больше внимания. Дороги все-таки важнее, иначе город просто встанет", — рассуждает Юревич.

Точечная застройка, расцветшая при его предшественнике, остановлена. Борьба с коррупцией тоже не забыта: при администрации создано специализированное отделение внутреннего контроля, состоящее из бывших сотрудников милиции и силовиков на пенсии. "Это не правоохранительные органы, до суда доводить дело нам не надо. Мы только отслеживаем и, если есть симптомы, увольняем. И все прекрасно понимают за что", — раскрывает мэр секреты своей популярности.

А теперь о трудностях, среди которых главная — недостаточная финансовая база муниципалитетов. "Стараемся договариваться", — признается мэр, но получается, видимо, не очень. Иначе не пришлось бы ему совершать такие экстравагантные поступки, как два года назад. Тогда из-за нехватки средств в преддверии зимы пришлось остановить ремонтные работы на дорогах. "Нам нужен был срочный кредит. А чтобы ставка по нему была минимальной, залог должен быть очень ликвидным: вот мы и заложили здание мэрии в центре города. Депутаты вошли в положение и решение одобрили. Зато в этом году нам дали очень дешевый кредит уже под честное слово", — радуется Юревич.

Близкий сосед дороже дальней родни

Но деньги — это не все. Есть целая обойма проблем, которые только лишь своими ресурсами городу не решить. Скажем, вода: на территории Челябинска есть Шершневское водохранилище — воды вроде хватает, но уже впритык. У соседей же, в Еманжелинском районе, располагается стратегический запас чистейшей воды, которой вообще-то распоряжаются федералы, но и районные власти здесь тоже не обойдешь. Только захотят ли делиться?

И таких проблем масса. Жизненно необходимо согласовывать с районами, какие лесные массивы нельзя вырубать ни при каких обстоятельствах, потому что тогда в городе будет нечем дышать. Есть общие транспортные интересы: у районов свой транспорт, у города — свой, их тоже необходимо стыковать. Потому что если едешь, скажем, на маршрутке из района в Челябинск и у этого маршрута в городе нет лицензии, то на границе тебя могут и высадить.

Вот "Реновастройгрупп" захотела в Сосновском районе (сопредельном с Челябинском) построить город-спутник из расчета 200 тыс. жителей. А Челябинску это надо? Ведь жители оттуда переедут в район, где воздух чище и цены на жилье ниже — и город потеряет статус миллионника (сейчас его население — 1 млн 90 тыс. человек). А статус этот дает ощутимые преимущества: скажем, Госдума сейчас выделяет тринадцати крупнейшим городам страны по миллиарду на строительство дорог: деньги уже заложены в федеральный бюджет. А как в этот город-спутник проехать? Кто будет дороги строить для людей, которые в Челябинск на работу станут ездить? И где их строить? Административно сливаться Челябинску с районом тоже ни к чему: район — сельский. Зачем это городу? И наконец, если 200 тыс. жителей уедут в район и зарегистрируют там жилье в собственность, то и налоги они заплатят району. Так что проблема подвешена, и пока город не договорится с районом по согласованию интересов, дело с места не сдвинется.

Ну и главное: в районах пока что нет ограничений по земле, в отличие от Челябинска, который в своих границах уже заперт плотно. А ведь большому промышленному городу приходится выводить заводы за свои пределы: четыре-пять предприятий, как утверждают, надо выводить срочно — по экологическим причинам. При этом в сельскую местность их не выведешь: где взять рабочую силу? Следовательно, речь может идти только о Копейске.

Город шахтерской славы

Недавно отметивший свое столетие 170−тысячный Копейск населен людьми гордыми. Это не только шахтеры, в конце 80−х заявившие о себе на всю Россию, но и бывшие ссыльные первой и второй волны. Туда же вывозили бунтовщиков в 1939 году из Западной Украины. Сегодня, после перестроечных передряг, в городе установился социальный мир, в чем немалая заслуга его администрации. Первый заместитель мэра Игорь Елисеев то время помнит хорошо: независимый профсоюз горняков стал организовывать забастовки, перекрывать Транссиб, что окончательно подкосило угледобывающее производство. Шахты стали закрываться, но администрация вовремя занялась социальными проблемами, предлагая новые рабочие места специально для шахтеров. И замглавы, имевший в ту пору свой бизнес, тоже принимал бывших шахтеров на работу: "Они оказались легко обучаемым контингентом, хотя мое производство — высокотехнологичное, требующее специальной подготовки. В городе было организовано порядка сорока новых производств, и рабочие руки были нужны, тем более что тогда же отсюда в Германию уехало много поволжских немцев, переселенных к нам во время войны. Любопытно, кстати, что сейчас намечается обратное движение, поскольку материальные условия понемногу выравниваются".

Сегодня в Копейске, как и везде, ощущается и нехватка кадров. Да еще рядом большой город, куда ездят на работу от четверти до трети копейчан. И налоги платят там. Поэтому, чтобы привязать людей к месту, Копейск старается развивать свое производство, приглашает иностранных инвесторов. Возникло торговое предприятие "Метро Кэш энд Керри", в чистом поле построила свои корпуса американская фирма "Карбо-керамикс". "Основной доход городской казны обеспечивается налогами на доходы физлиц, поэтому городу выгодно открывать у себя предприятия с высокими зарплатами, — объясняет Игорь Елисеев. — Но главный тренд новых предприятий — произвести больше продукции с меньшим количеством персонала, поэтому мы отдаем предпочтение торговым сетям, считая соседство Челябинска своим конкурентным преимуществом. Уже подписано соглашение с британской компанией “Касторама”, которая в этом году начнет строить здесь гипермаркет стройматериалов и товаров для дома. Численность персонала — двести пятьдесят человек, среднее жалованье по предприятию достигнет двенадцати тысяч рублей. Ведутся переговоры с другими торговыми сетями с численностью персонала до тысячи человек".

Конкурентным преимуществом администрация города считает и само его расположение: Копейск находится на пересечении транспортных путей, через него проходят Транссиб и две дороги федерального значения (на Москву и на Сибирь до самого Владивостока). "А ведь известно: где есть сообщение, там развитие идет быстрее, — констатирует Елисеев. — Наше достоинство и в том, что у нас, в отличие от Челябинска, есть земля. Крупные производства они пока не выводят, потому что город не хочет отпускать богатого налогоплательщика. Так что к нам идет в основном средний и мелкий бизнес. Мы постоянно ведем такие переговоры и ставим им условия: первое и главное — чтобы они регистрировались у нас".

Копейчане охотно подчеркивают свои конкурентные преимущества перед Челябинском. И есть ощущение, что в отношениях руководителей двух городов дух соперничества все же преобладает над духом сотрудничества. Взять хотя бы пример с магазином "Метро". В границах Челябинска большому торговому предприятию места не нашлось — его в городе в обрез. И магазин построили (и зарегистрировали) в Копейске, на самой границе с большим соседом. Но когда последний в какой-то рекламе назвал "Метро" своим магазином, со стороны соседа маленького, но гордого, тут же последовал протест. Хотя ясно, что не будь рядом города-миллионника, не бывать тут и таким торговым площадям. А между тем оба городских головы — предприниматели, друг о друге отзываются уважительно, и сам бог велел им не заниматься перетягиванием каната, а договариваться, снижая тем самым общие издержки. Особенно остро необходимость договариваться заявляет о себе в вопросе о городской свалке.

Мусорный полигон как конфликт интересов

Челябинск собирается строить полигон по уничтожению мусора на территории Красноармейского района, в двух километрах от границы с Копейском. Но обсуждать эту тему с администрацией шахтерского городка не намерен. Когда же в Копейске узнали, что на другом берегу озера, где они отдыхают и ловят рыбу, будет мусорный полигон, там, естественно, возмутились. Однако вместо того, чтобы начать нормальный диалог, копейчане решили строить свою свалку — "назло надменному соседу! ". А ведь и тому и другому проекту нужны пункты по сортировке мусора, которые должны быть привязаны к территории и месту нахождения свалки и располагаться по пути следования мусоровозов, чтобы сэкономить средства. Но когда у Челябинска спрашивают, понимает ли он, что на его свалку повезут мусор в том числе из Копейска, то там отвечают: нам наплевать. Пусть возят, но туда, куда мы скажем.

Пока что, на уровне публичных заявлений, идет бодание, однако жизнь сведет их все равно: два предпринимателя в конечном итоге сделают так, как будет логичнее и выгоднее. Поскольку сложные ситуации чреваты и большими возможностями. Правда, дело слегка осложняется тем, что свалка стоит миллиарды, а таких денег у Челябинска (ни тем более у Копейска) нет, и, следовательно, последнее слово в вопросе о мусорном полигоне принадлежит губернатору. Хотя, в сущности, проблема касается только Челябинска, Копейска и Красноармейска.

То, что развитие горизонтальных связей в МСУ идет туго, легко объяснимо: они не поощрялись ни в советские, ни в постсоветские времена. И в этом смысле ситуация почти не меняется. Вот свежий пример: местные социологи провели фокус-группу с множеством глубинных интервью, чтобы понять, как жителям Копейска видятся отношения их города с соседом-миллионником. Так вот, ученым пришлось работать, как секретным агентам в тылу врага, чтобы проделать все в тайне от областной администрации, которой эти игры не нравятся. Старого феодального принципа "разделяй и властвуй"никто не отменял. Но если раньше губернатор мог опасаться, что подведомственные территории способны договориться между собой и подложить ему свинью на выборах, то теперь, когда главы субъектов назначаются, это уже не актуально. Зато как никогда живо стремление контролировать денежные потоки на территориях. Скажем, Сосновский район — это дорогая земля, а через Еманжелинский проходит трасса международного значения и т. д. А это всё экономические возможности, и очень обидно, если они не твои.

Коэффициент лояльности

Из троих наших собеседников на нехватку денег не жаловался только замглавы Копейска. Пытаясь разгадать этот ребус, мы выяснили, что у копейчан прекрасные отношения с губернской властью. Далее ситуацию комментирует заместитель мэра Челябинска Олег Грачев: "У нас есть один барин, который решает, какую долю налога оставить вам. Это губернатор. Вилка — от тридцати до сорока процентов. Челябинску отдают тридцать — самый минимум. А когда мы попросили сорок, то началась такая буча! Приятнее ведь давать, когда считаешь нужным? Или не давать. А между тем эти десять процентов позволили бы нам вообще не обращаться за субсидиями! " Копейск же получает от области 57,2% — оцените! Честь и хвала администрации шахтерского города (тем более дотационного) за то, что она умеет наладить отношения с вышестоящей инстанцией, — говорим это без всякой иронии. Но, согласитесь, такая постановка вопроса все же, как говорится, чревата. Этому феномену председатель комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и МСУ Вячеслав Глазычев уж и имя подыскал — "коэффициент лояльности". "В зависимости от того, как субъекты МСУ рассматриваются губернатором — в качестве друзей, нейтральных или недругов, — коэффициент перечислений в муниципалитеты колеблется от 0,8 до 1,25", — объясняет он. Почти в два раза.

Недавно на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов РФ Владимир Путин пообещал мэрам и главам сельских поселений обязать губернские власти помимо подоходного налога передавать вниз часть налога на прибыль. Оно, конечно, приятно, однако этой благодатью муниципалитеты уже наслаждались, но 131−й закон ее у них отобрал. Вообще, действия федеральных властей по отношению к местному самоуправлению напоминают танго — шаг вперед, два назад. К тому же областные власти имеют обыкновение адаптировать принятые в центре решения под себя. "Губерния дает нам деньги, естественно, по минимуму, и такая картина практически везде, — сетует мэр Челябинска. — Но это неправильно, потому что глава муниципалитета гораздо ближе к населению, чем губернатор, который и высоко, и далеко".

Ровно то же самое главы сельских поселений могут сказать про районы. И даже с большим основанием, поскольку район — это административный уровень, который в Конституции отсутствует как таковой. Поэтому еще в начале своего президентства Путин предложил вообще исключить из 154−го закона (регулировавшего на тот момент сферу МСУ) норму "районы", объяснив, что эта структура перекочевала из советской системы и мешает жителям глубинки самоорганизовываться. "В сегодняшнем виде районы тормозят развитие местного самоуправления, — убежден Юрий Гурман. — Целеполаганием должны заниматься поселения, а не районы. А чтобы принять остающиеся у района функции, нужно развивать культуру межмуниципального сотрудничества. К тому же механизм передачи денег сверху вниз прописан довольно мутно: районное лобби настолько сильно, что при принятии закона продавливает поправки, сводящие финансовую прозрачность на нет. И в итоге часто случается, что полномочия вниз переданы, а деньги — нет. Иначе говоря, ответственность в одном месте, а средства — в другом".

Итогом описанной ситуации часто становится следующая коллизия: не имея средств на обеспечение делегированных им полномочий, сельские поселения просто вынуждены возвращать их обратно в район. Круг замыкается, разговоры о местном самоуправлении становятся пустым сотрясением воздуха.

Намерение президента упразднить районный уровень вселяло некую надежду, однако принятый позже 131−й закон, в отличие от предыдущего 154−го, зафиксировал четыре уровня административного устройства страны — центр, регион, район и поселение. То есть вернул районам легитимность. Объяснение было дано следующее: Россия управлялась районами семьдесят лет, и в новом законе их наличие закреплено лишь для того, чтобы обеспечить плавный переход от прежней системы к новой. Танцуем танго.

 

Источник: "Эксперт", 26 ноября 2007 г .

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2017 Русский архипелаг. Все права защищены.