Опыт учета миграционных процессов в современной России: статистическая невразумительность

Часть 2.2 доклада "Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития"

2.2.1. Парадоксы сегодняшнего дня

• Различные методики сбора данных и несопоставимые классификаторы. Так, перечни целей приезда в миграционных картах и в визовых документах не совпадают.
• Отсутствие единства применения методики сбора первичной информации на территории страны. Не обеспечена сопоставимость данных во времени и в пространстве^[3].
• Регистрация документов, а не лиц при пересечении границы, получении ВНЖ, продлении ВНЖ, перерегистрации РВП. Регистрацию же по месту пребывания каждый раз оформляют заново, даже если человек уже находится на территории страны продолжительное время.
• Закрытость данных, собираемых МВД, МИД, ФПС, а также закрытость методик их сбора и обработки.
• Отсутствие большой части данных в электронном виде. Особенно это касается данных миграционных карт. По оценкам экспертов, в базу данных вводится не более половины миграционных карт, так что служить надежным источником данных они не могут.
• Отсутствие организационной инфраструктуры для учета и согласования сбора первичных данных.
• Отсутствие методики соединения и обработки разноплановых первичных данных.

При попытке понять, что же мешает получить адекватную статистическую оценку миграционных процессов, сталкиваешься с несколькими парадоксами современного учета.

Парадокс первый: для учета иммиграции есть информация, но нет
системы обработки

Источников информации об иностранных гражданах, использующих разнообразные инструменты учета, достаточно много. Кратко охарактеризуем основные из них.

МИД имеет полные сведения о лицах, получивших въездную визу. Кроме того, МИД ведет учет иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей^[4].  Причем МИД не обязан предоставлять эти сведения МВД и тем более органам статистики, хотя данные лица, члены их семей и гости могут проживать в стране достаточно долгий срок, пусть даже и на территориях резиденций и представительств.

Пограничная служба ведет учет перемещений через границу. Доступными являются агрегированные данные, но в силу специфики (учет перемещений, а не лиц) статистика пограничного контроля не может являться надежным источником сведений, а некорректное ее использование способствует формированию мифов о масштабах нелегальной миграции^[5].

МВД распространяет и собирает для обработки миграционные карты, содержащие необходимый минимум информации для ответа на ряд вопросов: кто, откуда, зачем... Но используемый тираж карт вовсе не означает их полный и достоверный сбор и обработку, не говоря уже о черном рынке таких карт, который не поддается учету.

Свои базы данных, содержащие сведения об иностранных студентах, имеют вузы. Однако в органы контроля они должны передавать только часть информации, касающуюся «прибытия указанных граждан в соответствующие образовательные учреждения» и оповещающую «об их убытии из этих образовательных учреждений»^[6]. Минобразования публикует данные о численности студентов, «постоянно проживающих на территории государств, входящих в Содружество независимых государств, и других государств на территории бывшего СССР, а также иностранных граждан», однако для полного анализа учебной миграции этих данных явно недостаточно.

На каждого, кто имеет (или подал документы на получение) статус ВНЖ или РВП, составляется пакет документов, и данных в этих документах достаточно для всестороннего анализа. Но, во-первых, все данные оседают с грифом ДСП в информационно-аналитическом управлении МВД, так что в публичном (доступном) пространстве в лучшем случае оказываются только количественные показатели получивших статус, а во-вторых, даже эти данные являются искаженными, так как подсчитывается количество не людей, а выданных разрешений.

Листки статистического учета мигрантов (форма 12) содержат практически полный перечень данных о мигранте, необходимый для статучета^[7], но они заполняются только на тех лиц, прибывших из стран СНГ на ПМЖ, кто является гражданином РФ^[8].

Приложение 12. к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (утв.: Приказ МВД РФ № 393 от 23.10.1995 года (в ред. от 16.09.2002 года))

Для иллюстрации приведем таблицу из доклада О. Чудиновских
«О критическом состоянии учета миграции в России»^[9].

Таблица 2.2.1
Основные источники данных о мигрантах в Российской Федерации*

* К перечню можно добавить данные МНС и ГТК об иностранцах, являющихся налоговыми резидентами РФ или участвующих во внешнеэкономической деятельности. Однако эта информация не доступна и оценке не поддается.

Источник: Доклад О. С. Чудиновских «О критическом состоянии учета миграции в России» /Международный семинар «Политика в области трудовой миграции и управление данными». Кишинев, 27—28 сентября 2004 г.

Необходимо уточнить, что органам контроля и статистическим органам данные нужны в принципиально разной форме. Если МВД ведет персонализированный учет и его основная цель — выявить нарушителя режима пребывания, то органы статистики интересуют агрегированные, обезличенные данные, которые могут быть получены, только если в системе предусмотрены соответствующие алгоритмы обработки, т.е. то, что, в общем-то, не интересует МВД. Однако получить цельную картину о количестве лиц, пересекающих границу (а не числе перемещений), находящихся на территории страны и выезжающих из страны, возможно только при комплексном подходе и корректном сопоставлении агрегированных первичных данных.

Особую значимость имеет качество сбора первичной информации, поскольку для нормального функционирования любой системы одним из обязательных условий является качество тех данных, которыми система оперирует. Для системы статистического учета качество первичных данных является не просто важным требованием, оно определяет собственно учет. Ошибки в сборе и обработке первичных данных оборачиваются неприятностями разной степени тяжести, вплоть до социальных взрывов^[10].

При этом кроме типологии иммигрантов по целеполаганию их перемещений необходима разработка типологии по категориям возможного учета: визовый/безвизовый въезд, кратко-/долгосрочное пребывание, временное/постоянное жительство, правовой статус и т.д. Вся эта информация об иностранцах есть, но вот воспользоваться ею для целей статистического учета крайне затруднительно, потому что она разрознена, потому что отсутствуют законы или правила, на основании которых происходит обмен информацией, организован доступ к ней и т. д.

В принятом в 2002 году Законе «О правовом положении иностранных граждан» учету посвящена глава IV «Учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации». Однако только в апреле 2005 года Правительством РФ принято «Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации». При этом «вопросы, связанные с созданием этого банка, решаются келейно, без дискуссии в профессиональных кругах. Гражданская наука и государственная статистика не допущены к обсуждению даже самых общих проблем, не говоря уже о более специальных: определении перечня переменных, которые будут вноситься в базу данных, алгоритма их обработки, коррекции, агрегирования и т.д. Вопросы доступа к обобщенной информации также пока не обсуждаются. Ведомства, привлеченные к созданию банка данных, в основном далеки от традиционной работы статистиков»^[11].

Парадокс второй: для учета внутренней миграции (эндомиграции) есть система обработки, но не собирается информация

Существующая в СССР система учета движения населения отлаживалась и шлифовалась десятилетиями и показала свою работоспособность и действенность. Форма листков убытия/прибытия и алгоритм их обработки позволял получить достаточно достоверные статистические данные по целому ряду важных характеристик миграционного потока.

Однако введение нового законодательства привело к тому, что отсутствие некоторых данных учета движения населения оказалось закономерным, так как процесс учета охватывает не всех, кто перемещается по территории страны. Согласно «Инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»^[12], заполнение листка статистического учета мигранта (так называемая «форма 12») предусмотрено только для «лиц, подлежащих статистическому наблюдению». В число тех, кто законодательно оказывается вне статнаблюдения, входит, например, такая категория граждан РФ и граждан СНГ, как имеющие регистрацию по месту пребывания без снятия с учета по месту регистрации по месту проживания^[13]. 

Жить на основе временной регистрации можно годами, не будучи при этом учтенным миграционной статистикой. Особая категория — граждане России, прибывшие из стран СНГ, не имеющие на территории России постоянной регистрации и живущие на основании временной, годами снимая жилье. Причем даже оформленный договор поднайма на 5 лет не дает им права на регистрацию по месту жительства. Такие лица не попадали ни в одну из существующих систем учета, кроме, возможно, переписи. С 2002 года, после согласования между МВД и Госкомстатом, на людей, которые регистрируются на срок год и более (на основе договора поднайма), листки статистического учета должны составляться с пометкой «В» — временный. Однако так делается не во всех регионах (например, не делается в Москве).

Практически не учитываются учебные миграции российских граждан, так как по месту учебы студенты либо снимают жилье, либо живут в общежитиях с временной регистрацией до 5 лет (в зависимости от продолжительности обучения). Причем факт отчисления не означает прекращения регистрации. Достоверных данных о том, сколько студентов после учебы вернулись в родной город, а сколько из них осели в других местах, нет^[14].

Реализация свободы граждан на выбор места проживания, отказ от института прописки^[15] привел к новым отношениям граждан и властей в части определения места жительства. Однако указание в законе 1993 года обязанности регистрироваться не было подкреплено системой мер, обеспечивающих выполнение этой обязанности^[16]. Более того, система подзаконных актов сделала процедуру регистрации разрешительной по сути (вместо уведомительной), долгой (в три дня никак не уложиться) и сложной (сбор справок, прохождение нескольких инстанций), что никак не может способствовать полноценному учету, не считая других крайне негативных последствий^[17].

Масштабы недоучета внутренней миграции по существующим сейчас правилам оценке не поддаются. Однако существуют весомые основания полагать, что недоучет этот достаточно велик. Для сравнения: до введения порядка учета только по количеству прибывших число прибывших во внутрироссийской миграции за все годы превышало количество выбывших на несколько десятков и даже сотен тысяч человек, хотя должно быть равным (поскольку в пределах России прибывшие одновременно являются и выбывшими). В 1990 году, например, число прибывших превысило количество выбывших на 273 тысячи человек, недоучет выбытий составил 6,6% (без учета миграции «без указания областей и республик»)^[18]. 

Для ликвидации подобного недоучета с 1996 года был произведен переход на «обратный» учет выбытий по факту: когда человек прибыл, на место его убытия сообщали о факте убытия (но только в том случае, если человек оформлял постоянную регистрацию).

Таким образом, детально проработанная система учета, существовавшая в СССР, сейчас практически разрушена, а новая система работает вхолостую и не фиксирует реальных масштабов движения населения.

Парадокс третий: для учета эмиграции есть желание властей, но нет заинтересованности отъезжающих.

Признанная необходимость адекватной оценки масштабов выезда российских граждан за рубеж не привела пока к выработке необходимого для этого инструментария.

При всей необходимости для государства знать, где, сколько и каких ее граждан находится за пределами Родины, эмиграционный учет полностью зависит от доброй воли выезжающих. Учесть выезд гражданина за рубеж, особенно в безвизовом порядке, возможно, только если он снялся с учета по месту жительства, т.е. по месту постоянной регистрации. Однако делать это совершенно не обязательно, поэтому, даже выезжая на длительный срок, люди оставляют гарантии беспроблемного возвращения, продолжая числиться находящимися в стране.

Визовый выезд учесть проще, но получение визы и факт выезда — это, во-первых, не всегда одно и то же, а во-вторых, эти события могут отстоять друг от друга во времени на несколько месяцев. Учет российских иммигрантов в странах въезда дает более полную картину, чем собственная статистика.

Так, например, если сопоставить данные МВД РФ об эмиграции на постоянное место жительства в такие страны, как Германия, Израиль, Канада, США и Финляндия, и статистические данные этих стран об иммиграции из России, то окажется, что эмиграционный отток из России выше зарегистрированного в России как минимум в 1,2 раза. Наиболее сильно российские данные расходятся с канадскими и финскими. Конечно, нельзя считать безупречными и зарубежные оценки, но однотипный характер отклонений этих оценок от российских во всех странах — зарубежные оценки всегда выше, чем россий-ские, — довольно надежно свидетельствует о том, что эмиграционный отток в России недооценивается^[19].  К тому же тип визы не всегда отражает истинные намерения человека в отношении своего статуса, который порой бывает изменен, когда человек уже находится в другой стране. Поэтому число выданных виз и их распределение по типу отражает отнюдь не число выехавших и их распределение по продолжительности и целям поездок.

Неадекватная оценка эмиграции порождает небезобидные мифы, например, о массовом выезде за границу на работу и дальнейшую учебу выпускников вузов. Однако предпринятые обследование и интервью со студентами в рамках исследования «Где хотят жить выпускники российских вузов?» опровергают миф о повальном стремлении наших молодых сограждан уехать за границу^[20]. 

2.2.2. Взгляд назад: как мы к этому пришли

Слом системы учета населения после распада СССР был закономерен, поскольку она не была приспособлена к новой миграционной ситуации. Однако не стоило «с водой выплескивать ребенка»: очень многое из существовавшего в прошлые годы прекрасно могло бы работать и сегодня. Что следовало бы оставить, что отбросить, а что — разработать заново?

Учет в СССР: кого считали, что обрабатывали, как использовали

Эндомиграция (внутренняя миграция) — институт прописки

Развитие паспортной системы России началось в 1920-х гг. В 1925 году было принято Постановление СНК РСФСР «О прописке граждан в городских поселениях». Таким образом, с 1925 года институт прописки стал неотъемлемой частью паспортного режима советского общества. Однако обязательной, как и наличие удостоверения личности, прописка стала немного позже. В 1932 году было подписано постановление №57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов».

Задача жесткого контроля над перемещением людей требовала постановки качественного учета. Введение института прописки обеспечило действенность одной из самых масштабных, полных и адекватных систем учета движения населения.

Иммиграция: учет и контроль иностранцев, визовый въезд

5 июня 1925 года Президиум ЦИК СССР утвердил своим постановлением «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР» — это был первый правовой акт, регулирующий вопросы выезда и въезда в общесоюзном масштабе. НКВД и НКИД по согласованию с союзными ведомствами приняли инст-рукцию о порядке выполнения этого положения. В частности, к ведению НКВД и его органов была отнесена выдача виз иностранным гражданам.

До этого вопросы выдачи разовых разрешений на въезд в Россию регулировались приказом НКИД РСФСР (январь 1918 г.) «О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан» и циркулярным письмом НКИД РСФСР №91 (январь 1918 г.) «Правила въезда в Россию».

Закрытость страны, небольшое количество иностранных граждан, жестко регламентированные цели, сроки и места возможного пребывания делали возможными максимально полный контроль и учет иностранцев.

Качество постановки учета можно продемонстрировать на примере учебной иммиграции. Так, информационная система учета иностранных студентов «Иностранные учащиеся и выпускники» была разработана в 1969 году и функционировала больше 30 лет. Она предусматривала сбор и систематизацию данных о поступающих, учащихся и выпускниках и оказалась практически не востребованной в 1990-е годы^[21].

Эмиграция: жесткий выездной режим

Как уже было упомянуто, в 1925 году Президиум ЦИК СССР утвердил «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР». В соответствии с этим положением к ведению НКВД и его органов была отнесена выдача гражданам СССР общегражданских заграничных паспортов.

Существовавшая процедура организации выезда за границу позволяла силовым ведомствам вести тщательный учет и контроль граждан, которые такой возможностью обладали. Личный листок учета кадров — один из основных документов, заполняемых при приеме на работу, — содержал графу «пребывание за границей», содержание (даты, цель поездки) которой тщательно проверялось^[22].

В 1970 году Совет министров СССР утвердил новое положение о въезде в СССР и выезде из него, в которое были внесены существенные изменения и дополнения. Впервые в законодательной практике страны были определены основания отказа гражданам в выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам. Положение узаконило существовавший de facto жесткий выездной режим.

Существенно смягчен режим выезда был только в 1987 году, когда после Венской встречи СБСЕ были практически отменены все существующие ограничения на выезд из страны во все страны мира, в том числе на постоянное место жительства (за исключением случаев, связанных с безопасностью государства). Однако и тогда существовавшая система позволяла учитывать выезжавших за рубеж, независимо от цели и срока поездки.

Таблица 2.2.2
Основные изменения в нормативном поле

*См. Мкртчян Н. Возможные причины снижения иммиграции в Россию в 2000-2001 годах. — «Вопросы статистики», 2003, №5.

Как менялась система учета миграционных процессов в России

На протяжении всей истории России движение населения учитывалось различными силовыми ведомствами. Все значимые акты — паспортизация, организация въезда-выезда, прописка и регистрация — проводились МВД (или структурами — его предшественниками). А поскольку задача «учета движения населения» не значится ни в одном нормативном акте или инструкции, то и сбор статистической информации оказывался далеко не самым важным делом для паспортных столов.

Основные изменения в нормативном поле, произошедшие в новейшей истории России (после 1991 года) и касающиеся учета перемещений населения, столь же слабо учитывают потребности статистики. Анализ миграционных процессов явно демонстрирует неадекватность статистических оценок миграции. Как уже говорилось, с 1 октября 2000 года в России был изменен порядок учета прибывших из стран СНГ и Балтии. Официально регистрируемые объемы иммиграции на введение нового порядка регистрации отреагировали незамедлительно: уже в октябре 2000 года число прибывших составило на 84% меньше, чем в сентябре, в ноябре —
на 61%, в декабре — 54,5%, т.е. сократилось почти на половину. И это не влияние сезонных факторов: как видно из рисунка 2.2.1, в 1999 и 2001 годах на последние месяцы года пришлось почти максимальное число прибывших. Схожий тренд был отмечен только в 1998 году, но тогда сокращение иммиграционного потока было обусловлено финансово-экономическим кризисом, который, кстати, вызвал не только снижение иммиграции в Россию, но и рост эмиграции.

Рисунок 2.2.1
Помесячная численность прибывших в Россию из стран СНГ и Балтии в 1998-2001 годах*

В 2000 году ничего подобного не происходило. Следовательно, сокращение было вызвано только изменением порядка учета. Получение вида на жительство — процедура достаточно сложная и занимает не менее полугода; по нашим же данным, она может растянуться на гораздо более долгий срок^[23]. Число зарегистрированных прибывших в страну в то время не упало до нулевых отметок только потому, что часть иммигрантов приобрели российское гражданство еще до переезда в Россию или не меняли гражданство, выезжая в страны СНГ.

О недоучете иммиграции в Россию в последние годы свидетельствуют данные зарубежной статистики, которых не коснулось столь радикальное изменение порядка учета (таблица 2.2.3). К сожалению, сопоставимая информация имеется у нас только по шести странам, но эти данные показательны, так как перечисленные страны, по данным Госкомстата России, обеспечивали в 2003 году 61% всех прибывших в Россию.

Таблица 2.2.3 
Число выбывших в Россию из отдельных стран в 2000-2003 гг. по данным национальных органов статистики (тыс человек)

Источник: Статистика СНГ (Статистический бюллетень Статкомитета СНГ, 2004, №19 (346). С. 9—45), данные Госкомстата России.

Проведенные расчеты^[24] показывают, что только из-за изменения порядка учета иммигрантов-неграждан из стран СНГ и Балтии с октября 2000 года российская статистика недоучла 172,6 тыс человек в 2001 году и 38,9 тыс человек в октябре—декабре 2000 года. Всего — 211,5 тыс человек. Если же попытаться рассчитать масштабы нерегистрируемой иммиграции в Россию в 2002 – 2003 гг., пользуясь той же методикой досчета, это число составит еще порядка 140 тыс человек, а суммарно, с конца 2000 по 2003 год — 350 тыс человек. Напомним, такой недоучет — лишь следствие изменения порядка учета прибытий граждан стран СНГ, прибывающих в Россию на постоянное место жительства.

2.2.3. Современное институциональное и правовое обеспечение статистического учета

Система статистического учета своих граждан, иностранцев и лиц без гражданства создается для достижения определенных целей. Этими целями определяется типология миграции, перечень сведений о мигрантах, категории лиц, подпадающих под миграционный учет, степень доступности как первичных, так и агрегированных данных.

Кто же сейчас определяет эти цели в России? По сути, только силовые ведомства, которым государство дало карт-бланш в этой сфере. Они же и являются основными пользователями информации об иммигрантах.

По нашему мнению, миграционная статистика должна использоваться не только государственными структурами и чиновниками, которым для принятия решений нужна небольшая и достаточно специфическая часть данных, — она должна работать на потребности экспертного и научного сообщества, бизнеса, общества в целом, предоставляя информацию (агрегированную), необходимую для общественного планирования, научных исследований, стратегических разработок.

Система миграционного учета должна отвечать четырем принципам:

• выстраиваться в соответствии с базовым процессом государственного и национального строительства (сейчас процесс статучета оторван от действий власти в миграционной сфере);
• отвечать определенному перечню функциональных требований, т.е. оперировать теми данными, которые необходимо агрегировать и включать в сложные неформализованные запросы (закрытость структуры данных и используемых алгоритмов центрального банка данных не позволяет оценить их пригодность для статучета);
• быть дифференцированной, т.е. сбор части информации могут и должны осуществлять отдельные субъекты, имеющие четкую цель сбора и способные (для этой своей частной цели) разрабатывать локальные системы учета. Например, точную разбивку учебной миграции по мелким подтипам (школа, вуз, курсы, стажировка и т. д.) возложить на Минобразования (сейчас официальная статистика может учитывать только небольшую часть учебной миграции^[25]);
• обеспечить в рамках центральной системы возможность использовать и сопоставлять данные из различных локальных систем учета, т.е. сохранить целостный взгляд на структуру данных и алгоритмы их обработки (сейчас такой подход отсутствует даже при сборе данных самими силовыми ведомствами).

Надо сказать, что далеко не все здесь зависит от работников Госкомстата, которые осознают проблему как никто другой. Вот что говорит начальник Управления статистики населения Федеральной службы государственной статистики И. А. Збарская^[26]: «Мы понимаем, мы видим свои слабые места с точки зрения полноты и качества учёта и, конечно, будем их решать, но решать их надо всем миром, потому что это не только проблема статистики, это уже проблема общества».

Разрыв между декларированной миграционной политикой, направленной на привлечение иммигрантов, и политикой, реально проводимой, являющейся, по сути, запретительной, особенно ярко виден на системе сбора и обработки данных по движению населения.

Оставляя за скобками такие общие сведения, как возраст, пол, гражданство
и страна выбытия, обозначим существующие требования к наличию статистических данных (т.е. данных о количестве лиц, обладающих той или иной характеристикой или их совокупностью), а также организационных и институциональных требований с различных позиций.

Таблица 2.2.4
Требования к наличию статистических данных

Создание систем учета иностранных граждан различных категорий предусмотрено несколькими документами: Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, соответствующими распоряжениями правительства и инструкциями. Однако основной, базовый документ, определяющий необходимость централизованного учета иностранных граждан, — это закон  «О правовом положении иностранных граждан», часть IV Закон был принят в 2002 году, но только в последние год-полтора работа по созданию соответствующей базы данных была активизирована.

В марте 2005 года в пресс-релизе Мининформсвязи было объявлено, что с 2003 года в России реализуются проекты создания федеральной межведомственной автоматизированной системы сбора, хранения и обработки информации о проследовавших через государственную границу лицах, транспортных средствах и грузах (ФМАС «Погранконтроль») и информационной системы контроля миграционной ситуации в России (ФМИС «Миграция»), включающей создание центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства.

Тогда же, в марте, был издан Приказ МИД РФ, МВД РФ, Минздравсоцразвития РФ, ФСБ РФ, СВР РФ от 30.03.2005 N3769/227/244/183/20 «О создании межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» (зарегистрирован в Минюсте РФ 05.05.2005 № 6582).

А в апреле 2005 года Правительство РФ приняло «Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации». Согласно постановлению, этот банк должен быть введен в эксплуатацию с 1 января 2006 года, но пока о нем известно очень мало.

Что известно точно, так это то, что банк данных является «составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в Российской Федерации», которая, в свою очередь, является частью федеральной целевой программы «Электронная Россия». Стоимость работ по созданию «системы обеспечения контроля» составляет 13,6 млн руб, реализуется проект компанией «АйТи», выигравшая тендер на выполнение работ, первый этап благополучно завершен в начале 2004 года, второй должен был быть завершен к середине 2004 года
Это вся информация, доступная на официальном сайте «Электронная Россия». Получить ответы на вопросы о дальнейшей судьбе проекта — был ли завершен второй этап, в чем заключается и на какое время планируется третий и т. д. — через публичное пространство не удалось.

Вернемся к «Положению о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации».

Первое, что обращает на себя внимание, это перечни министерств, отвечающих за различные аспекты работы центрального банка (п. 4): «Ведение центрального банка данных осуществляется... <…> в порядке, определяемом совместными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министерства иностранных дел Российской Федерации». Названия ведомства, отвечающего за статистику, в перечне нет, как нет и названия ведомства, отвечающего за труд, хотя именно трудовая (экономическая) миграция составляет основную часть миграционного потока.

В п. 6 рассматриваемого положения указано, что «срок представления информации об иностранных гражданах, формы документов, образцы бланков отчетности и порядок заполнения учетных документов устанавливаются Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими учет иностранных граждан или являющимися пользователями центрального банка данных». Вот где надо было бы привлечь Госкомстат! Но обратят ли внимание на непривилегированного^[27] пользователя, который сам не имеет отношения к осуществлению учета?

В положении есть еще один любопытный пункт, в котором особо оговорено, что эксплуатация центрального банка должна проводиться «с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала».

Надо отметить, что необходимость создания системы централизованного учета хорошо осознана на местах, в регионах. Проблема в том, что, не дождавшись конструктивных действий со стороны центра, региональные власти сами начинают предпринимать шаги по созданию баз данных, которые, обслуживая интересы одного региона, остаются локальными и слабо интегрированными друг с другом.

Более того, при введении центрального банка данных, может оказаться, что уже существующая региональная система с ним не совместима. Основания так утверждать дают названия таких систем и полное отсутствие упоминаний об их возможной интеграции.

Приведем несколько примеров таких локальных систем.

Калининградская область

Калининградская область до конца 2004 года планирует апробировать автоматизированную систему «Трансграничное перемещение». В рамках программы разработаны предложения в области учета миграции граждан и перемещения грузов в область. Реализация этого проекта в части учета миграции граждан позволит администрации области во взаимодействии с федеральными ведомствами активно управлять миграционными потоками, начиная с процесса формирования квот мигрантов и заканчивая процессом управления реализацией квот и предоставления услуг гражданам и юридическим лицам по принципу «одного окна»^[28].  Как такая система будет сочетаться с уже упомянутой системой ФМАС «Погранконтроль», судя по описанию, выполняющей сходные функции, непонятно.

Воронежская область

По сообщению информагентства «Воронеж-Медиа» 29 декабря 2004 года, «решение о необходимости начать работу по созданию единой локальной системы учета на всех пунктах пропуска иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих или проживающих на территории области, было принято на последнем координационном совещании в прокуратуре Воронежской области. Как сообщили в прокуратуре, в рамках данного решения предполагается сформировать механизм объединения ведомственных информационных систем с целью обеспечения учета въезда, выезда, перемещения и пребывания на территории Воронежской области всех категорий иностранных граждан». И снова никаких упоминаний о центральном банке данных, с которым эта локальная система должна взаимодействовать.

Москва

В феврале 2004 года на посту иммиграционного контроля в аэропорту «Домодедово» запущен пилотный проект банка данных на всех въезжающих в Россию иностранцев. Имеет ли он отношение к обсуждаемому центральному банку, неизвестно. Но вот комментарий по этому поводу А.Чекалина^[29]: «Центральная база данных иностранных граждан необходима потому, что сейчас ни одно ведомство не знает точно, сколько в России иностранцев. Во-вторых, центральный банк данных создается не только для учета въезжающих. Он будет содержать “отказной список”, куда заносятся сведения о высланных из страны за несоблюдение требований российского законодательства».

Приморский край

Декабрь 2002 года. В соответствии с приказом УДМ УВД ПК организована работа пунктов иммиграционного контроля с использованием программы Автоматизированное рабочее место (АРМ) «Граница» по внесению в базу данных УДМ УВД ПК сведений об иностранных гражданах, содержащихся во въездных и выездных частях миграционных карт, их обработка и анализ. Для внесения в базу данных УДМ сведений об иностранных гражданах, проследовавших через пункты пропуска, зарегистрированных по месту временного пребывания на основе данных, поступающих с пунктов иммиграционного контроля и от подразделений паспортно-визовой службы горрайорганов внутренних дел края, организована работа регистрационно-информационного отдела УДМ УВД ПК.

Также во всех 36 органах края установлен программный комплекс «Пилигрим», который используется в ПВУ УВД ПК и отвечает всем требованиям приказов по вопросам регулирования пребывания иностранных гражданах в РФ. Этот комплекс используется не только в Приморском крае, но и в других регионах России, он постоянно изменяется в соответствии с изменениями законодательства РФ, обновления рассылаются по регионам централизованно. Упомянутый комплекс был разработан в 2002 году и позволяет производить регистрацию и учет передвижений иностранных граждан на территории России. Судя по описанию, достаточно функционален и дейтвительно успешно используется в ряде регионов России, например, в Казани.

Итак, базы данных создаются, порядок их наполнения и пользования определен, новые паспортно-визовые документы готовы к выдаче. Где же место статистического учета? Вот что сообщил в интервью газете «Слово Кыргызстана» 3 марта 2005 года директор Федеральной миграционной службы России генерал-полковник А.Черненко: «Что касается ближайшего будущего, то сейчас разрабатывается закон “О миграционном учете в Российской Федерации”». Будет ли он более вразумительным, чем ныне, покажет время.

2.2.4. Заключение

Можно констатировать, что сбор, агрегирование и обобщение статистических данных в настоящее время ориентированы только на такие составляющие миграционной политики, как расселенческая политика и отчасти собственно миграционная — как политика, регулирующая механическое движение населения в пространстве^[30].

Какие же сведения следует в первую очередь, на наш взгляд, собирать, централизованно обрабатывать и предоставлять в открытом доступе, чтобы обеспечить возможность принятия управленческих решений при реализации политики в области интеграции, натурализации, обеспечения работы таких иммиграционно-натурализационных каналов, как «воссоединение семей», «армейский», «репатриация»?

1.  Кроме общего количества прибывших по каждому каналу необходимо учитывать половозрастной, этнический, квалификационный, конфессиональный состав.

2.  Миграционная политика:

a.  Репатриация, воссоединение семей. Состав семьи, доход на члена семьи.

b. Учебная миграция. Распределение по вузам и специальностям. Стоимость обучения.

c.  Экономическая иммиграция — предприниматели и инвесторы. Количество созданных рабочих мест по отраслям. Суммы инвестиций^[31] по отраслям.

d. Экономическая иммиграция — работающие по найму. Распределение по отраслям. Уровень безработицы. Соответствие работы квалификации.

e.  Беженцы и вынужденные переселенцы. Обеспеченность жильем и среднемесячный доход в т. ч. на момент прекращения действия статуса. Количество (в %) продливших статус.

f.  Армейская (служивая). Распределение по родам войск и военным округам. Срок заключения контракта. Количество (в %) продливших / расторгнувших контракт.

g.  Элитная иммиграция^[32].  Распределение по категориям. Мотивы приезда в страну.

3.  Расселенческая политика:

a.  Совокупность данных о территории, позволяющая принять решение о необходимости / возможности привлечения иммигрантов^[33]. 

b.  Беженцы и вынужденные переселенцы. Характеристики временного жилого фонда.

c.  Учебная миграция. Наличие и характеристики общежитского фонда.

4.  Политика интеграции:

a.  Количество владеющих русским языком в зависимости от времени нахождения на территории страны.

b. Количество государственных курсов по изучению русского языка и количество слушателей.

c.  Уровень безработицы. Соответствие работы квалификации.

d. Число смешанных браков.

e.  Суммарный коэффициент рождаемости.

f.  Сведения о детях мигрантов (посещение дошкольных учреждений, обучение в школе).

g.  Количество полученных образовательных кредитов.

h.  Реализация защиты своих прав в суде.

5.  Натурализационная политика:

a.  Количество принявших гражданство РФ: (1) на территории РФ, (2) на территории других государств.

b. Получение гражданства детьми иммигрантов.

c.  Количество получивших РВП / ВНЖ. Количество продливших статус.

d. Количество принявших гражданство в общем порядке, в упрощенном порядке с указанием основания (завершения контрактной службы или получения образования в российском вузе, на основании особых заслуг перед страной и т. д.).

e.  Количество заявлений на получение гражданства / РВП / ВНЖ, находящихся в процессе рассмотрения на первый или последний день года; количество заявлений, поданных в течение года; количество удовлетворенных заявлений; количество отказов в предоставлении статуса.

f.     Участие иммигрантов в общественных и политических организациях.

g.   Участие иммигрантов, постоянно проживающих на территории страны, в выборах и референдумах.