Версия для печати

Куда направлять?
опорный каркас территориального развития федерации

Часть 3.5 доклада "Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития"

Для того чтобы дать ответ на вынесенный в заголовок вопрос, необходимо определиться, с чем мы имеем дело, когда анализируем массовые механические движения населения, — с явлением искусственным или естественным? Иными словами, какой вопрос корректен: куда направлять или куда будет устремлен поток? В связи с этим придется обсудить пределы регулирования антропотока.

Далее: что значит — направлять куда-либо? и куда в принципе можно направлять миграционные течения?

Затем: куда в последнее время был устремлен поток и где формировались центры аккреции? куда может быть устремлен поток в перспективе, с учетом предпочтений мигрантов?

После чего — вопрос последний: куда необходимо направлять?

Миграция — процесс хоть и стихийный, но не хаотичный. Он разворачивается в определенной логике и предсказуем, поскольку следует своим законам. Антропоток протекает по определенным руслам; следовательно, зная, куда и почему именно туда поток будет устремлен, мы потенциально можем им управлять.

В той мере, в какой условный управленец в состоянии менять социально-экономический и культурно-политический контекст — а значит, влиять на формирование русла потока, — он в состоянии направлять миграционный ток. Следовательно, управление потоком носит косвенный, контекстный характер.

Управление механическим движением населения, то есть перемещениями в пространстве, обусловлено представлениями о пространственном развитии. Определять принципы, объемы и направления миграционных процессов необходимо с опорой на Генеральную схему пространственного развития РФ.

Пределы регулирования

Если необходимость регулирования входящего потока ни у кого не вызывает сомнения, то вопрос возможности управления миграционными процессами в пределах национальной территории до настоящего времени является дискуссионным.

Даже в советский период, когда миграция населения однозначно воспринималась как разновидность управляемого социального процесса, ученые-демографы весьма осторожно говорили о возможности прямого регулирования в данной сфере[1].

Так, Л. Л. Рыбаковский, рассматривая «стихийность» и «организованность» миграции в СССР, признавал, что в условиях планового хозяйства и всеобъемлющего администрирования во всех областях жизни, имевших место в Советском Союзе, «организованная» миграция составляла лишь незначительную часть всех миграционных потоков. По мнению ученого, «миграция выступает директивно планируемым процессом лишь в своих организованных формах, значение которых в настоящее время не столь велико. Еще в 30—40-е годы… организованные миграции занимали 30—40%, к середине 70-х годов — 10—12%[2] ». 

Наиболее распространенным подходом к управлению миграцией (как, впрочем, и другими социальными процессами) при недемократических формах правления является командно-административный метод. Авторитарные и тоталитарные режимы используют массовые принудительные
и/или насильственные перемещения населения с целью решения геополитических, военных и хозяйственных задач. Часто такие миграции сопровождаются пропагандистскими кампаниями, получая мощную идеологическую поддержку. Именно это происходило в советский период, когда органы власти централизованно определяли масштабы миграции, качественный состав мигрантов, регионы выбытия и прибытия, то есть миграция носила плановый характер.

Примером попытки тотального регулирования миграционных потоков административными методами было создание института прописки, то есть обязательной регистрации по месту жительства, носившей разрешительный, а не уведомительный характер. Созданная в начале 1930-х гг., система прописки не только воссоздала существовавшую в XIX веке практику административного контроля над перемещением населения, но и усовершенствовала ее. Так, проводимая в Советском Союзе политика ограничения роста больших городов реализовывалась, в основном, через создание максимальных трудностей в прописке.[3] 

Крайним случаем административно-командного метода управления миграционными процессами является принудительная миграция. К принудительной миграции относятся перемещение лиц, осужденных судами, и административная высылка «на поселение», массовые депортации, осуществляемые во внесудебном порядке. Так, по расчетам известного российского исследователя насильственных массовых перемещений П.М. Поляна, в 1919–52 гг. внутренние депортации в СССР охватили более 6 млн. человек. Великая Отечественная война и последовавшие вслед за ней в 1941—52 гг. международные депортации гражданских лиц в/из СССР вовлекли в движение еще около 9 млн. человек.[4]

Таблица 3.5.1
Внутренние и международные депортации гражданских лиц в/из СССР (тыс. человек)

Источник: Полян П. М. Насильственные миграции в бывшем СССР // Миграционная ситуация в странах СНГ. М.: 1999. С. 274—275.

Другим методом регулирования миграционных процессов является экономическое стимулирование. Даже при тоталитарных режимах власти не отрицают необходимости применения экономических стимулов, а вынужденно развивают их. В зависимости от стоящих задач и сложившейся ситуации набор экономических стимулов меняется.

В российской истории ХХ века наиболее известными переселенческими кампаниями такого рода являлись: крестьянское переселенческое движение в Сибирь и на Дальний Восток в начале века, создание новых индустриальных центров в 1930-е гг. (Днепрогэс, Магнитка, Кузбасс, Комсомольск-на-Амуре и др.), освоение целинных земель в 1950-х гг., строительство Байкало-Амурской магистрали и других крупных промышленных объектов в Сибири и Средней Азии в 1960—1980-е гг.

Основным экономическим стимулом проведения кампании переселения крестьян из европейской части России в Сибирь и на Дальний Восток в конце XIX — начале XX вв. было предоставление переселенцам обширных земельных участков. В комплексе со льготами по налогообложению, целевыми ссудами и субсидиями, а также мерами административного характера это стимулировало переселение в Сибирь и на Дальний Восток более
3,3 млн крестьян в период с 1861-го по 1913 год (в том числе в Приморье и Приамурье около 400 тыс человек)[5]. Поток переселенцев в южном и восточном направлениях особенно возрос в конце XIX — начале XX века, когда, по данным А. Кауфмана, туда ежегодно переселялось по 200 тыс. человек[6].

Прямые и косвенные методы социально-экономического стимулирования активно применялись для регулирования миграционных процессов и в советский период. Предоставление гарантированного прожиточного минимума, возможность получить образование и сделать карьеру явились теми стимулами, которые подталкивали крестьян на переселение из деревень в города.

После 1953 года, когда размеры принудительной миграции резко сократились, а управление миграционными процессами только посредством мер административного характера стало проблематичным, методы экономического стимулирования начали приобретать все большее распространение. Основными экономическими стимулами миграции в данный период являлись более высокий уровень заработной платы и возможность получения благоустроенного жилья за счет государства. Именно высокая заработная плата наряду с возможностью последующего приобретения так называемых дефицитных товаров (легковых автомобилей, мебели и др.) была основным стимулом для переселенцев в регионы Крайнего Севера в 1960—80-е годы.

В то же время возможность получения благоустроенного жилья в городе по истечении 5—10 лет являлась основной приманкой для молодежи, стремящейся на заводы и стройки в городах европейской части СССР. Для этой категории мигрантов, получивших название «лимитчиков»[7], предоставление благоустроенного жилья вышло на первое место среди экономических стимулов.

Нужно также упомянуть грандиозный механизм внутренних перемещений, который был задействован Советами в рамках построения индивидуальной военной, партийной или хозяйственной карьеры. То, что СССР ввел такой стандарт карьеры и поддерживал его, объясняет многое в планах освоения и развития страны. Территория связывалась и «зашивалась» тысячами карьер, которые становились сомасштабными пространству крупнейшей в мире державы. (Назвать этот метод чисто административным было бы неточно, поэтому сохраним за ним имя карьерного.)

Таким образом, до начала 90-х годов прошлого века в управлении миграционными процессами использовались три метода — административный, карьерный и экономического стимулирования. В тот или иной исторический промежуток в ход шли различные комбинации перечисленных методов.

Политические и социально-экономические изменения, произошедшие в России на рубеже 1990-х гг., коренным образом изменили саму концепцию регулирования миграционных процессов. И административно-командный метод управления миграцией, игравший первостепенную роль в течение всего предшествующего периода российской истории (не только в советский период), и экономический, и карьерный методы оказались не применимыми в новых условиях.

Куда устремлен поток в своем естественном движении?

При внимательном рассмотрении пресловутая стихийность миграционных процессов складывается вполне определенным образом.

Миграция протекает по предсказуемым траекториям: из бедных регионов — в богатые, из перенаселенных — в недонаселенные, из трудоизбыточных — в трудонедостаточные, из опасных — в безопасные, из слаборазвитых —
в хорошо развитые. Иными словами, механическое движение подчиняется вечному правилу: рыба ищет где глубже, а человек — где лучше.

Понятие «лучше» для разных категорий потенциальных иммигрантов различно. Для кого-то на первом месте стоит безопасность (себя, семьи, детей), для кого-то — возможность получить качественное и доступное образование, а для кого-то определяющим является заработок денег (к примеру, с целью дальнейшего ремиттанса) или карьерный рост.

Миграция весьма оперативно реагирует на перемены, делающие ключевыми разные мотивы движения. Нередко она обусловлена не каким-либо одним мотивом, а их комплексом. Как отмечали в далеком 1978 году
Б. С. Хорев и В. Н. Чапек, «осуществление решения мигрировать зависит от того, какой вес имеют положительные и отрицательные факторы в районах выхода и вселения. При этом можно исходить из того, что многие люди по материальным и психологическим соображениям имеют склонность к оседлости. При взвешивании преимуществ и недостатков перемены места жительства положительные факторы должны иметь перевес, на основе чего принимается решение мигрировать. Следует иметь в виду также и то, что представления переселенцев о районах вселения могут быть очень разнообразными. То, что одного мигранта побуждает мигрировать из района А в район В, может совершенно не интересовать другого».[8]

В целом, определяющим фактором является другое качество жизни. Именно изменением качества жизни на определенной территории можно привлечь мигрантов или оттолкнуть их, а заодно и вытолкнуть за пределы территории определенное количество местного населения, которое так же, как и «пришельцы», желает лучшей доли.

Таким образом, миграцией можно управлять, но не в смысле административного регулирования, способа весьма ограниченного и во многом примитивного, а в смысле управления рамочными условиями, предопределяющими направление миграционного тока. Такую технику можно сравнить с техниками из практического искусства ландшафтного дизайна, когда за счет работы с перепадами высот проектируется русло и задается интенсивность потока искусственного ручья.

Но прежде чем проектировать «миграционный ландшафт», необходимо определить, что сегодня для людей, планирующих переезд, является определяющим при выборе того или иного места. Так, для первых постсоветских миграций были характерны следующие базовые сценарии: (1) ужас от произошедшего, бегство от существующего и как самая понятная реакция —
все бросить, скорее в Россию, часто мифическую, но такую родную, безопасную; (2) другая репатриационная модель — тяга к местам, пусть небогатым, но дешевым, с доступным жильем, подальше от ничего не обещающего государственного внимания, часто по схеме: сельский дом с огородом вместо городской работы (еще неизвестно какой) и заработка (хорошо известно какого). Вот это и предопределило, как отмечено в одном исследовании[9], главные направления «стрессовых» потоков начала 1990-х.

Сегодня ситуация другая. Потенциальных иммигрантов в первую очередь интересует будущее их детей, которое во многом зависит от качественного образования и правильного выбора учебного заведения (а значит, диплома, социального окружения и — к сожалению, такова наша действительность — в меньшей степени знаний). Другой важнейший интерес в ситуации, когда в семье растет мальчик, — каковы параметры воинской обязанности и условия прохождения срочной службы в стране приема.

Учитывая последнее обстоятельство, России имело бы смысл действовать на опережение в отношении стран — принципиальных поставщиков иммиграции, в частности Украины, где с 2010 года планируется полный перевод армии на профессиональную основу, а значит, всеобщая воинская повинность окажется в прошлом. Очевидно, что это обстоятельство способно серьезно повлиять на миграционные планы как молодых мужчин призывного возраста, так и семей с несовершеннолетними мальчиками — весьма привлекательных для России категорий иммигрантов. Вероятно, в связи с этим будет небесполезно вспомнить имперский опыт освобождения иностранных переселенцев и их детей от воинской повинности (такой льготой пользовались, например, немецкие колонисты в Крыму и Поволжье).

Основной входящий поток сегодня представлен трудовыми мигрантами, для которых возможен следующий сценарий: поездки на заработки, знакомство с людьми и постепенное изучение ситуации («присмотреться — что и как»), закрепление на новом месте, выход на тот уровень, когда можно позволить себе переезд семьи или, если холост, обзаведение семьей в стране приема.

Входящий поток формируется таким образом, что люди, перебирающиеся в другую страну на постоянное жительство, как правило, прибегают к помощи своих родственников и знакомых. Однако место проживания последних не является конечным пунктом оседания мигрантов. Первоначальный переезд — иммиграция — часто является лишь точкой входа в другой мир, после чего начинается поиск оптимального места[10]. В результате не столь важно, куда первоначально направлялись иммигранты, если внутренняя мобильность позволяет собрать их при помощи вторичного потока в нужных точках страны.

Куда в последнее время был направлен поток?

Проведем анализ центров аккреции, сформировавшихся в 90-е годы ушедшего столетия (без учета поправок, выявленных Всероссийской переписью 2002 года).

1. Зона, принимающая мигрантов (прирост населения за счет миграции в 1992–2000 годах от 2 до 12%)

В целом это 46 субъектов Федерации, что составляет больше половины административных регионов соответствующего уровня[11]. В большую единую принимающую зону входит 39 субъектов Федерации, а именно:

• территория Центрального ФО (все 18 субъектов);
• примыкающая с севера к Центральному ФО южная часть Северо-Западного ФО (4 субъекта: Ленинградская, Псковская, Новгородская и Вологодская области);
• северная («русская») часть Южного ФО, примыкающая с юга к ЦФО и ПФО (6 субъектов РФ: Ростовская, Волгоградская, Астраханская области, Краснодарский и Ставропольский края, Адыгея, погруженная в пространство Краснодарского края);
• большая часть Приволжского ФО (10 субъектов РФ, за исключением его северной части — Кировской и Пермской областей, Коми-Пермяцкого АО, Удмуртии и расположенной на западе округа Мордовии).
• «аппендикс» Уральского ФО — Челябинская область.

Кроме того, на территории России можно выделить несколько локальных центров притяжения мигрантов. К ним относятся: (1) серповидный регион, примыкающий к Казахстанской границе: Новосибирская область, Алтайский край, Республика Алтай, Хакасия; (2) углеводородный Ханты-Мансийский АО; (3) а также вынесенный далеко на Запад российский эксклав — Калининградская область.

В этом анализе нет смысла учитывать Республику Ингушетия, получившую в 1992–2000 годах максимальный в России миграционный прирост за счет прибытия внутриперемещенных лиц из Северной Осетии и Чечни, так как в данном случае речь идет в основном о вынужденной миграции, имеющей возвратный характер.

Интересно, что наибольшая интенсивность притока мигрантов наблюдается на окраинах аккреционной зоны, которые очерчивают ее западную границу с юга на север, — в Краснодарском и Ставропольском краях, Белгородской[12], Ленинградской и Калининградской областях.

При этом в западных и юго-западных регионах принимающей зоны (Липецкая, Калужская, Новгородская, Тверская, Курская, Орловская, Волгоградская, Воронежская и др. области) приток мигрантов, как правило, больше, чем в восточных и северных (Вологодская, Костромская, Челябинская области, Башкирия, Марий Эл, Татарстан и др.).

Оба факта являются яркой иллюстрацией теории западного дрейфа.

2. Зона стабильности (колебания миграционного прироста/убыли в пределах 2% от численности населения региона)

К территории с практически нулевым миграционным приростом — «нейтральной зоне» — можно отнести 17 регионов; 12 из них составляют компактную «зону стабильности». Это:

•  северные районы Приволжского ФО (Кировская, Пермская области, Удмуртия);
•  часть Уральского ФО (Свердловская, Курганская, Тюменская области);
•  и большая часть юга Сибирского ФО (Омская, Томская, Кемеровская, Иркутская области, Красноярский край и Усть-Ордынский Бурятский АО).

Среди регионов, в равной степени принимавших и отдававших население в 90-е годы, но не создающих единого пространства в пределах Российской Федерации, выделяются две северокавказские республики — Дагестан и Карачаево-Черкесия, а также Мордовия, Санкт-Петербург[13] и Карелия.

3. Зона, отдающая мигрантов в другие регионы (миграционная убыль в 1992–2000 годы от 2% и выше)

В целом это 25 субъектов РФ. За вычетом расположенных особняком трех субъектов Южного ФО (две республики Северного Кавказа — Кабардино-Балкария и Северная Осетия, а также степная Калмыкия), остальные регионы образуют мощную депривационную зону, охватывающую весь восток страны и включающую арктические территории России, вплоть до Мурманской области. Этот макрорегион занимает почти  2—3 территории страны, где проживает всего 10% населения России, и включает:

•  весь Дальневосточный ФО;
•  Забайкалье (Читинская область, Бурятия, Агинский Бурятский АО) и Тува;
•  северные территории Сибири (Эвенкийский, Таймырский, Ямало-Ненецкий АО);
•  и Север европейской части России (Коми, Ненецкий и Коми-Пермяцкий АО, Архангельская и Мурманская области).

Таблица 3.5.2
Миграционный прирост/убыль в 1992–2000 гг. В % к общей численности населения

Источник: Составлена Д. Житиным по данным Госкомстата РФ.

Ситуация в динамике. В течение 1990-х годов перечень регионов, принимающих и отдающих мигрантов, практически не изменился — менялась только интенсивность миграционных потоков. При этом определяющее значение для изменения численности прибывающих в регионы имела внешняя миграция, а точнее — ее иммиграционная составляющая.

Так, к 2000 году практически прекратился миграционный приток населения в большинство регионов Центрального федерального округа: в Брянской, Тульской, Рязанской, Тверской, Курской областях к 2001 году положительное сальдо миграции сократилось по сравнению с 1992—1994 гг. в 12—40 раз (с 80—130 человек на 10 тыс населения до 2—11), а в Смоленской и Тамбовской областях миграционный прирост (100—150 человек на 10 тыс) сменился незначительным, но все же оттоком населения (3—4 человека на 10 тыс населения).

Аналогичная ситуация наблюдалась и в других регионах России, активно принимавших мигрантов в начале 1990-х годов: в Башкортостане, Удмуртии, Марий Эл, Чувашии, Оренбургской, Пензенской, Ульяновской, Томской, Кемеровской областях, Алтайском крае миграционный прирост упал почти до нулевого уровня, а в Омской и Курганской областях даже стал отрицательным.

В то же время к 2001 году несколько снизился и миграционный отток из ряда регионов Сибири, Дальнего Востока и Европейского Севера, активно терявших население с начала 90-х годов прошлого века. Так, коэффициент миграционного прироста (убыли)[14] населения в Красноярском крае, сохранявший отрицательное значение на протяжении почти всех 1990-х гг., уменьшился в 3 раза (с –31 в 1994 году до –9 в 2000-м), в Коми Республике — в 3 раза (с –184 до –60), в Мурманской области — в 2,7 раза (с –270 до –100), в Ненецком АО — в 8,3 раза (с –364 до –44), в Якутии — 4,5 раза (с –291 до –65), в Камчатской области — в 3,5 раза (с –364 до –111), на Сахалине — в 4 раза (с –323 до –84).

Таким образом, к концу 90-х гг. прошлого века интенсивность миграционных процессов почти во всех субъектах РФ снизилась в несколько раз —
как по прибытию, так и по выбытию с постоянного места жительства. По сравнению с пиковым 1994 годом, имевшим максимальные за десятилетие значения сальдо межрегиональной миграции.[15] общий для Российской Федерации коэффициент миграционного прироста в 2000 году снизился почти в 4 раза (с 55 до 15 человек на 10 тыс населения в год). При этом в Центральном и Северо-Западном федеральных округах данный показатель снизился в целом в 2 раза (соответственно, с 84 до 41 и с 17 до 8), в Уральском ФО — в 2,8 раза (с 59 до 21), в Дальневосточном ФО — в 3,7 раза (с –192 до –52), в Приволжском ФО — в 4,8 раза (с 76 до 16), в Южном ФО — в 11 раз (с 99 до 9). В Сибирском федеральном округе интенсивность миграции сократилась почти в 10 раз, поменяв при этом знак с «плюса» на «минус» (с 39 до –4 человек на 10 тыс населения).[16]

В этот период только в трех субъектах РФ произошло кардинальное изменение: в (1) Москве и (2) Санкт-Петербурге, в 1992—1993 гг. терявших население в обмене с другими регионами, миграционный баланс стал устойчиво положительным, а в (3) Мордовии, до 1997 года имевшей положительный миграционный баланс, население стало убывать также и за счет переезда в другие регионы.[17] 

Необходимо также отметить, что почти во всех субъектах Российской Федерации, имевших в 90-е гг. прошлого века положительное сальдо миграции, миграционный прирост в значительной степени обеспечивался за счет иммиграционного притока. Так, в 1998 году миграционный обмен с государствами ближнего и дальнего зарубежья обеспечил: Москве 20% общего миграционного прироста[18], Санкт-Петербургу — 31%, Ленинградской области — 35%, Московской области — 39%, Ставропольскому краю — 39%, Нижегородской области — 45%, Краснодарскому краю — 49%, Новосибирской области — 53%, Белгородской области — 55%, Татарстану — 61%, Самарской области — 62%, Воронежской области — 64%, Калининградской области — 68%, Башкортостану — 76%, Саратовской области — 78%, Оренбургской области — 100%.

Таблица 3.5.3
25 регионов, имевших в 1992–2000 гг. Максимальный миграционный прирост населения в абсолютном выражении* (без учета поправок, выявленных всероссийской переписью 2002 года)

Куда может быть устремлен поток в перспективе?

Отвечая на данный вопрос, наши коллеги[19] указали четыре способа оценки — через сравнение (1) уровня ВРП ППС на душу, (2) индекса развития чело­веческого потенциала, (3) уровня естественного прироста и (4) ситуации на рынках труда.

Вот что получилось в результате.

По критерию ВРП ППС (валовой региональный продукт по паритету покупательной способности) были выделены регионы, потенциально привлекательные для экономических мигрантов, — их тем больше, чем хуже состояние страны исхода (миграционного донора). Так, для целого ряда мигрантов с постсоветского пространства душевой ВРП ППС в регионе РФ должен превышать $4000, иначе иммиграция теряет смысл. Регионов с таким экономическим потенциалом в современной РФ порядка тридцати двух. Если снизить планку региональной привлекательности до $3000 (что приведет к изменению списка стран-доноров), то регионов окажется 55. Статистически среднего выходца из Китая устроит по этой логике 68 российских регионов, где ВРП выше $2500, а вьетнамцев, монголов, северных корейцев, жителей Бангладеш и множество африканцев — до 80 регионов, то есть почти вся Россия.

Даже при жестком подходе к оценке регионов, среди них обнаруживаются такие, что в недавние годы принимали много мигрантов (столичные агломерации, Белгородская, Калининградская, Самарская и ряд областей Черноземной зоны, Краснодарский и Ставропольский края). 32 региона, занимая более половины (51%) обжитой комфортной территории, удерживают 54% населения и дают 87% всей российской продукции. Однако в данном списке немало северных и восточных регионов, не только нефтяных (например, Мурманская и даже Архангельская области), где балансы миграции резко отрицательны. Поэтому корреляция душевого ВРП с итогами общего миграционного движения низка (даже если исключить из списка регионов Ингушетию и Северную Осетию, принимавших относительно огромные потоки беженцев, движимых не экономическими, а мотивами безопасности).

Уровень связи повысится до —0,3— —0,4, если вместо ВРП взять индекс развития человеческого потенциала. В Московском регионе он близок к показателям южно и восточно-европейских стран (Кипр, Мальта, Португалия, Словения, Чехия), а также восточно-азиатских (Сингапур, Бруней, Республика Корея). В этнических регионах-аутсайдерах он приближается к монгольскому, индийскому, африканскому и центрально-американскому образцам. Приняв пороговое значение 0,745 — уровень Армении и несколько более высокий, чем на Украине и в Казахстане, — получим лишь 10 регионов (оба столичных, некоторые северные регионы нефтедобычи и регионы средней полосы). Очевидно, что понижение планки приведет к росту числа привлекательных регионов. Так, ИРЧП выше китайского (0,718) имеют 32 региона, в том числе ряд южносибирских и дальневосточных субъектов РФ. А индекс Таджикистана (0,662) превышают 70 регионов, кроме самых «нездоровых» кавказских и сибирских республик и округов.

Примерно так же взаимосвязаны коэффициенты нетто-миграции и естественного прироста. Эта связь (-0,35) подразумевает выталкивание населения из регионов активного воспроизводства и его притяжение эпицентрами «демографического вакуума».

По логике вещей, следовало бы взять в расчет и занятость населения. Однако статистическая связь показателей миграционного притяжения в регионы с долей безработных, числом официальных претендентов на одну заявленную вакансию или с отношением занятых жителей к трудоспособным слабонегативна (от —0,1 до —0,2). Хотя такие регионы с высоким спросом на труд, как Московский, Петербургский, Белгородский, конечно, привлекают гастарбайтеров (а статистика их недоучитывает), мигрантов до сих пор немало и там, где рынки труда иные, скажем, в Калининградской, Владимирской,
Пензенской, Астраханской областях, не говоря о Дагестане[20].

Впрочем, развитые страны с повышенной безработицей могут принимать мигрантов из тех стран, где официальная безработица ниже. И дело не только в точности статистики — вопрос в целом серьезнее. Миграции обладают инерцией, задаваемой устойчивым имиджем стран, а также родственными и земляческими связями. Мигранты могут надеяться на гарантии, которыми давно пользовались поколения их земляков, ставших на Западе «профессиональными безработными». Но еще важнее то, что они ищут, находят, расширяют свои трудовые, экономические, социальные и территориальные ниши, не занятые местным населением даже при наличии безработицы, ибо эта безработица очень часто носит структурный характер[21].

Подведем общий итог сказанному. У каждого вида потенциала есть свои особенности, так, регионы, обладающие экономическим потенциалом, заметнее остальных сдвинуты на север страны; социальным — распределены по территории куда равномернее (хотя в известной мере повторяют предыдущий рисунок, особенно за счет первой десятки регионов с лучшими показателями); демографическим — тяготеют к западным границам и сужаются клином к востоку. В то же время есть случаи совпадения высоких значений двух или всех трех оценок, например, в Московском регионе[22].

Куда необходимо направлять поток?

Давая ответ на поставленный вопрос, будем опираться на следующие основания.

Иммиграция должна не разрушать, а усиливать ключевые тенденции внутренней политики или — в мягком варианте — не препятствовать им.
К примеру, если мы понимаем, каким образом уже сегодня меняется система расселения и размещения производительных сил страны, и если правительство и бизнес в тех или иных форматах осуществляют корректировку данного процесса, иммиграция должна поддержать проводимую политику.

Иммиграция должна дополнять внутрироссийский аккреационный процесс. Здесь нет нужды как-то особенно «рулить» — скорее, важно не препятствовать текущим процессам, что в наших административных реалиях само по себе непростая управленческая задача. Ведь совсем недавно, в 1990-е годы, мы наблюдали, как отечественная миграционная служба, вмешиваясь в естественный процесс сворачивания сельской сети расселения, направляла иммигрантов в места, откуда уходило собственное население. Тем самым идя на поводу аграрного лобби — мол, нужно спасать село! — и понимая под этим призывом исключительно необходимость любой ценой сохранить традиционную систему сельского расселения. Сегодня можно с уверенностью сказать, что занятие сие оказалось вредным и бессмысленным.

Происходит так потому, что к смене структуры расселения у нас относятся как к деформации чего-то хорошего и постоянного, как к некой деградации, не видя в происходящем процесса естественной перестройки системы расселения в ситуации смены уклада. Не видят, не понимают, а потому постоянно пытаются это дело подправить...

Следовательно, иммиграция может как поддержать внутренние реформы, так и окончательно их добить.

Иммиграция также должна отражать геополитические приоритеты страны — намерения укрепить какое-то направление или, напротив, ослабить его.

Для перехода к управлению миграцией, основанному на вышеперечисленных основаниях (усиление ключевых тенденций внутренней политики, соответствие сложившимся аккреационным процессам, поддержка реформ, соблюдение требований геополитической и геокультурной безопасности), необходимо дать общую характеристику мест приема иммигрантов.

Поток должен идти:

• туда, где существуют вакансии занятости;
• туда, где можно генерировать самозанятость (для некоторых диаспор это весомая доля; нам необходимо поощрять приток людей, способных содержать самих себя и к тому же трудоустраивающих своих соотечественников);
• туда, где массовая иммиграция критически не меняет культурных норм принимающего сообщества (чужие культуры не могут не влиять на принимающую; более того, их влияние в рамках культурного диалога нужно приветствовать, но при этом культурным давлением необходимо управлять, чтобы в ходе социокультурной динамики не была утрачена корневая идентичность);
• туда, где срабатывают механизмы социокультурной переработки (различных ее типов: аккультурации, прокультурации, ассимиляции);
• туда, где экономический рост требует постоянного притока свежих сил и определенного давления на рынках труда (и в данном случае неважно, внутренний ли это поток или внешний);
• туда, где есть угроза, что если мы сами не обеспечим приток населения, то это сделают за нас, но тогда мы потеряем управление в этих зонах, вплоть до сецессии.

Всем этим требованиям удовлетворяет не так уж много мест. Например, такими местами являются новые высокоорганизованные урбанизированные среды, которые составляют опорный каркас пространственного (территориального) развития страны. Такими местами являются и уязвимые геополитические зоны.

У нас нет шанса на сохранение территории без достаточно высокого темпа ее нового освоения (даже если на некоторых направлениях оно будет носить не площадной, а очаговый характер). У нас нет шанса на защиту нашей территории без достаточно высокого темпа развития. В связи с этим необходимо делать выбор: фактически необходимо перейти от политики выравнивания к политике поляризованного роста.

Что значит поляризованный рост?

Принцип «поляризованного» или «сфокусированного» развития, который имеет все шансы прийти на смену политике выравнивания уровней регионального развития, предполагает концентрацию финансовых, административно-управленческих, человеческих, социокультурных и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение сгенерированной в точках роста инновационной активности в другие регионы[23].

Экономический рост, предпринимательская активность, инновационный и культурный процесс в «опорных регионах» отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в зоны влияния «полюсов роста».

Поляризованное развитие есть принцип пространственного развития, которому страны, переживающие социально-экономический подъем, следуют на начальных фазах такого подъема, когда инновационная волна в стране только начинает формироваться и может достичь мощи и масштабности за счет концентрации в отдельных «точках роста».

Страны, показывавшие в последние 40 лет устойчиво высокие темпы экономического роста, достигали их за счет роста межрегиональных отличий, то есть, как правило, за счет нескольких базовых регионов. По этой модели развивались Чили конца 1980-х и первой половины 1990-х годов, Южная Корея в 1960—80-е годы, Китай с 1970-х и по сей день (выделенные зоны приоритетного развития Китая — Тихоокеанское побережье и долины рек Хуанхэ и Янцзы).

Кроме того, в индустриально развитых странах (можно даже сказать, в странах, находящихся на постиндустриальной стадии развития) также существуют свои «полюса роста». Так, во Франции доминирует Парижский район, в Италии — Ломбардия (Милан), в Испании — агломерации Мадрида и Барселоны, в Японии — районы Канто (Токио), Кинки (Осака, Киото) и Токай (Нагоя). В США, Великобритании, Германии можно выделить несколько почти равных по значению ведущих районов.

Таким образом, в каждом государстве в силу природно-климатических, историко-культурных и экономических причин заметно выделяется один, реже — несколько, экономических центров. В Российской Федерации, с учетом масштаба и разнообразия ее территории, для обеспечения (1) ускоренного социально-экономического роста, (2) эффективной интеграции в глобальные рынки и (3) территориальной безопасности необходимо выделить сеть «опорных регионов».

Для этого нужно произвести типологию регионов, причем такую, которая позволяла бы спроектировать миграционный поток относительно доминирующей производственной деятельности.

Типы территорий, их демографическая характеристика и приоритетные задачи государственного управления

В качестве подхода, наиболее отвечающего заданным требованиям, применим типологию, предложенную В. Княгининым.[24] Эта типология была введена для решения задачи интеграции Российской Федерации в глобальную экономику. Научным руководителем Центра стратегических исследований «Северо-Запад» были выделены следующие зоны (описание которых авторы настоящего доклада позволили себе несколько расширить):

Территория «мирового города» оказывает значительное влияние на глобальную экономику (Лондон, Нью-Йорк, Токио, Гонконг, Сингапур). Пока на статус «мирового города» в РФ есть только один претендент — Москва с ее хинтерландом, оказывающая существенное влияние на распределение сил в двух значимых сегментах глобального рынка: сырьевом (в первую очередь рынок углеводородов) и безопасности. Однако позиции Москвы слабы на других более значимых международных рынках — финансовом, юридическом, информационном, образовательном, транспортно-логистическом, инновационном. Речь идет о фундаментальной проблеме отсутствия в РФ современного поселенческого и транспортного каркаса страны, обеспечивающего ее связанность и совокупную конкурентоспособность в условиях нарастающей глобализации. В силу многих причин Москва пока не в состоянии дорастить свою урбанистическую среду до стандартов «мирового города», а если сделает это, то станет еще резче выделяться на фоне остальной России.

Демографические особенности. «Мировой город» не способен существовать за счет внутреннего демографического ресурса. Суммарный коэффициент рождаемости у такого рода пространственного образования, как правило, ниже единицы. Москва уже сегодня не способна воспроизводить себя даже наполовину. Поэтому масштабное заимствование демографического ресурса является способом существования (воспроизводства и развития) «мирового города». У «мирового города» хорошо развита способность втягивать в себя практически любое население и осуществлять его социокультурную переработку. В «теле» «мирового города» возможно формирование «этнических» анклавов (чайна-таунов, медин, гетто). Происходит это, когда мультикультурная связность агломерации ниже этнической, земляческой или расовой, когда настороженное отношение к чужому доминирует над открытым отношением к другому (иной культуре). Анклавизация, впрочем, может оставаться вполне управляемым и даже приветствуемым процессом (социокультурные анклавы могут не разрушать, а напротив, гармонизировать сложную городскую среду). «Мировой город» лучше остальных включает самые пассионарные национальные элементы в глобальный обмен.

Приоритетные задачи государственного управления: еще более ускорить инфраструктурное развитие территории московской агломерации; активно формировать высокоурбанизированную экологически ориентированную среду; привлекать глобальные корпорации для размещения своих штаб-квартир; втягивать в пространство города мировые культурные, спортивные, научные события, а главное — необходима принципиальная смена отношения к иностранцу: «мировой город» не может стремиться к монокультуре и выживать за ее счет.

Зоны технологического трансферта. В случае сохранения относительно быстрых темпов роста российской экономики в течение 5—10 лет, произойдет ее коренное технологическое преобразование. Пока это будет происходить за счет импорта массовых, стандартных технологий, а основным импортером будут иностранные фирмы, разворачивающие процессинговые центры в России с целью поставки продукции на растущий внутренний российский рынок. Для этого на территории РФ могут быть созданы зоны технологического трансферта (процессинга и аутсорсинга). Очевидно, что они смогут развиваться вблизи крупных сегментов внутреннего рынка и точек общенациональной дистрибуции. Размещение процессинговых центров возможно только в населенных пунктах, обладающих достаточными ресурсами квалифицированной рабочей силы и организованной урбанистической средой. Такие центры должны находиться в коммуникационной доступности, к примеру, в створах международных транспортных коридоров и в портовых комплексах.

Приоритетные задачи: создание промышленных участков под быстрое развертывание таких зон; привлечение стратегических инвесторов; обеспечение импорта наиболее передовых технологий; увеличение инвестиций в инфраструктуру зон; преодоление дефицита рабочей силы; управление человеческими ресурсами совместно со стратегическими инвесторами, процессинговыми компаниями и образовательными центрами (представленными в первую очередь модульными рыночными тренинговыми продуктами).

Зоны инновационного развития. В настоящее время на территории РФ практически отсутствуют инновационные зоны. Не создана организационная платформа для развертывания региональных модулей национальной инновационной системы. Старые наукограды и ЗАТО не справляются с функцией концентрации инновационных сил. Не отработан механизм привлечения новых и удержания старых кадров. Рыночное позиционирование инновационной продукции остается слабым. Западный опыт собирания национальной инновационной системы на базе крупных университетов не может быть реализован в силу того, что современных университетов в России еще нет. В то же время интегрирование инновационной и образовательной политик с политиками в области предпринимательства, антропологического развития и культурной политики необходимо.

Приоритетные задачи: подстегивание развития городов, активизация урбанистических процессов и выделение городов-«чемпионов роста» (в том числе за счет придания им особого правового статуса); формирование организационных условий для развертывания региональных модулей национальной инновационной системы; создание технико-внедренческих зон; повышение коммуникационной доступности и связности инновационных зон с глобальными рынками и транснациональными университетами; проведение особой политики по капитализации человеческих ресурсов. Развитие инновационных зон потребует весьма искусной политики по формированию качественного человеческого течения, циркулирующего в рамках глобального рынка знаний.

Сырьевые зоны. Общеизвестен тот факт, что старый сырьевой комплекс, доставшийся России в наследство от СССР, был рассчитан на обеспечение функционирования внутренней экономики. Поэтому его экспортная переориентация, произошедшая в 1990-е годы, потребовала преобразований в системе расселения, транспортной организации пространства и новых логистических решений (развитие экспортных трубопроводов и портового хозяйства, дезурбанизация районов Севера, вахтовое освоение новых сырьевых регионов и концентрация в них капиталовложений). Перечисленные институциональные изменения были проведены лишь частично. Отсюда, с одной стороны, инфраструктурная недостаточность, с другой — избыточность старых инфраструктур и обязательств по их поддержанию. Наибольшую проблему представляют относительно крупные города, расположенные в зоне сырьевых разработок. Наблюдается несинхронизированность стратегий развития сырьевых компаний и стратегий развития населенных пунктов и регионов. Развивается трехсторонний конфликт интересов: экологические стандарты — сырьевые компании — коренные малочисленные народы.

Демографические особенности. Все более стареющее население и возрастающие расходы на его содержание (достойное существование), причем даже более высокие, нежели на «Большой Земле». Отказ населения от предложенных программ переселения; при этом переход на передовые
(= конкурентоспособные) технологии разработки природных ресурсов потребует масштабного сокращения пришлого населения на территориях Севера. Трудовые миграции попадают в зону особого внимания в отношении данных территорий и на сегодня полностью осуществляется бизнесом без участия (или при минимальном участии) государства. Очевидно, что территориями, занимаемыми малочисленными коренными народами, нельзя управлять по урбанистическому типу и им должен быть придан особый правовой режим, обеспечивающий сохранение исторических прав народов на территорию в сочетании с централизованным государственным управлением — при эффективном общественном контроле над ним.

Приоритетные задачи: смена базового стандарта освоения, что повлечет за собой появление нового поколения инфраструктур, принципиально другой схемы расселения и способов временного/постоянного проживания; приведение системы расселения к структуре, поддерживающей эффективные формы хозяйственной деятельности, следовательно, необходимо осуществить массовое переселение из зон рискованного жизнеобеспечения; одновременно необходимо внедрять жесткие экологические стандарты и формировать систему контроля над их выполнением, а также эффективней учитывать интересы малочисленных коренных народов.

Старопромышленные регионы, производственно-технологическая база и система расселения которых создана еще в период советской индустриализации. Это регионы, основанные на устаревающих стандартных технологиях, ориентированные на замкнутые локальные или стационарные рынки, которые давно прошли пик своего развития. Подобные регионы будут в обозримой перспективе стагнировать и в результате поддерживать лишь низкий уровень жизни населения, располагая устаревшей технологической базой и не имея внутренних ресурсов на ее обновление, страдая от недостаточного рыночного позиционирования и структурного дефицита кадров (наряду с переизбытком и выбросом рабочих рук в другие, более успешные регионы).

Демографические особенности. Такие регионы будут выступать в качестве «внутренней деревни», то есть станут поставщиками рабочей силы для регионов группы роста. В то же время произойдет дифференциация этих регионов в зависимости от динамики этнокультурных и миграционных процессов.

Приоритетные задачи: формирование поверх старопромышленных регионов производственно-технологических зон; в других местах — реиндустриализация, реабилитация и ревитализация старопромышленных поселений, придание им новых функций в пространственной организации страны (к примеру, зон инновационного развития).

Территории первичной (незавершенной) индустриализации характеризуются высоким уровнем безработицы, слабой инфраструктурной обеспеченностью, тормозящей рост городских поселений, высоким уровнем социальных конфликтов, нарастающим отставанием от других регионов страны по уровню социально-экономического развития.

Демографические особенности. Наиболее сложной ситуация оказывается там, где сохраняется относительно высокий естественный прирост, где существует предельная конкуренция за доступ к основным экономическим ресурсам не только между отдельными индивидами, но и между относительно крупными социальными группами, в том числе кланами. (В данном случае, речь прежде всего идет о республиках Северного Кавказа.)

Приоритетные задачи: запуск миграционных программ, направленных на сброс населения из данных регионов в зоны экономического роста (из трудоизбыточных в трудонедостаточные); запуск программ, повышающих мобильность населения и обеспечивающих его адаптацию; поддержка региональных инициатив, способствующих росту (само-)занятости; поддержка образовательных программ, повышающих мобильность молодого населения; уточнение программ выравнивания бюджетной обеспеченности; создание программ развития недостающих инфраструктур.

Зоны безопасности (приграничные территории, ЗАТО, зоны с потенциалом этно-конфессиональных конфликтов, кризисные территории, ситуация в которых создает угрозу для единства и стабильности РФ).

Безопасность страны обеспечивается на базе не только геоэкономичес­ких технологий, но также геополитических и геокультурных. Для России будет возрастать бремя содержания приграничных территорий и военной индустрии, а также дислоцированных на территории воинских подразделений. Это потребует перестройки инфраструктурной модели ВПК и реорганизации пограничной зоны. Она должна быть выделена не просто как территория с особым административным режимом, примыкающая к линии границы, но как регион соприкосновения с другими геоэкономическими и геокультурными пространствами. Это означает выделение трех «узлов сборки» регионов: транспортно-логистического (узел остановки и переработки грузов, управления их движением), торгового и социокультурного. Такие «точки» могут  располагаться за пределами РФ или внутри страны. Пространство, соединяющее эти точки, будет транзитным, управляемым.

В случае выбора сценария роста присутствия на мировых рынках задачей номер один для России становится расширение действия собственных торговых сетей за пределами национальных границ. В настоящее время относительно крупные проекты по формированию торговых зон, реализуемые на приграничных территориях России на Дальнем Востоке, в большей степени сориентированы на облегчение доступа иностранных производителей и продавцов на российскую землю (зона «совместной юрисдикции» —
«ПТЭК Пограничный — Суйфэньхэ», предлагаемый для реализации во Владивостоке проект «Университета стран АТР» и т. п.).

Ситуация во многих частях характеризуется недостаточной коммуникационной связанностью с территорией Российской Федерации. Присутствует угроза безопасности жизнедеятельности населения, а в отдельных случаях даже угроза единству и стабильности Российской Федерации.

Демографические особенности. Миграционный отток коренного населения и «ползучая» экспансия чужого. Демографическое давление Юга. Конфликт идентичностей. Высокая вероятность дестабилизации общественного порядка. Сжатие социальной инфраструктуры. В некоторых местах положительный прирост нерусского населения.

Приоритетные задачи: формирование модели эффективного трансграничного сотрудничества за счет выделения узлов нового типа безопасности —
транспортно-логистических, торговых и социокультурных; привлечение трудовых ресурсов и закрепление смешанного населения; достижение устойчивости функционирования инфраструктур; обеспечение социальной защиты населения; пересмотр основ правового регулирования в отношении некоторых территорий (введение ограничений на отдельные виды хозяйственной деятельности, установление особого режима для нерезидентов и т. д.);
программы по предотвращению этно-конфессиональных конфликтов, укреплению общественного порядка; программы адаптации мигрантов и повышения продуктивности кросс-культурного взаимодействия; программы по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения.