Миграционная политика: межведомственный подход

Формализация предложений в рамках заключения на экспертный опрос "Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации"

Необходимо ранжировать миграционную политику на стратегический, оперативно-тактический и ведомственный уровни реализации, каждый их которых предполагает собственные цели.

1. Стратегические цели (они же рамки) вменяются МВД и ФМС России политическим руководством страны.

2. Оперативно-тактические — берутся из согласительных процедур с другими ведомствами и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) Правительством.

3. Ведомственные — направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности МВД и ФМС России.

Раскроем данное утверждение.

1. Руководство МВД и ФМС России может выступить с инициативой, которая будет поддержана или отклонена руководством страны, но никак не может определять стратегические цели миграционной политики в силу их геостратегической значимости.

К стратегическому уровню относится, к примеру, решение, по какому пути пойти России — условно, американскому, позиционируя себя как новую страну иммиграции и ставя цель удвоить наличное население к 2050 году, а, значит, сохранить себя в клубе крупнейших и социально-динамичных держав мира; или европейскому, соглашаясь заведомо на потери численности народонаселения и опасному ухудшению труд-иждевенческого баланса, но зато сохраняя нетронутым свое этнокультурное ядро. Данный выбор — выбор исторический, последствия которого трудно переоценить, а, возможно, даже просчитать. Поэтому такого рода решения, лежащие в плоскости большой политики, есть личная ставка тех (или того), кому вменен по положению геополитический риск.

2. Миграционная политика является функцией ряда политик, находящихся в более высоком слое принятия решений. На этом основании в системе государственного управления миграционная функция может быть отнесена к разным ведомствам. Кроме известных вариантов, к примеру, она может быть в структуре полномочий Министерства здравоохранения и социального развития РФ на том основании, что миграционная политика является функцией демографической политики.

Очевиден инструментальный характер миграционной политики. Т.е. миграционные процессы в качестве характерного инструмента необходимы для устранения ряда «разрывов» в социально-экономической ткани российской действительности. Эти задачи мы относим к оперативно-тактическому уровню.

Так, в частности, управляемая миграция должна способствовать преодолению диспропорций между спросом и предложением на рынке труда. При этом необходимо учесть, что преодоление диспропорций — это, в первую очередь, задача рынка образования (в самом широком смысле, включая корпоративные курсы и курсы переподготовки, предоставляемые на биржах труда), во вторую — внутренней миграции (с помощью которой устраняются структурные диспропорции на рынке труда, носящие географический характер) и уже в третью — иммиграции. Следовательно, МВД (ФМС) России без совместной проработки темы с Министерством образования и науки РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы по труду и занятости не может планировать ежегодный размер иммиграционной трудовой квоты.

Другой важнейший пример. С помощью миграции можно и придется подстегивать динамику развития приоритетных экономических зон. В ближайшее время системе госуправления предстоит определить новый несущий каркас социально-экономического развития Федерации, сложить под него новую систему расселения и вырастить в местах схождения инфраструктурных магистралей несколько новых мощных агломераций. При этом мы находимся в ситуации, когда демографического ресурса для строительства одновременно нескольких агломераций в стране просто нет. В этих условиях важнейшим фактором, стимулирующим ускоренное развитие перспективных зон путем насыщения их человеческими ресурсами, должна стать иммиграционная политика. Но, опять же, параметры данной политики должны определяться Министерством регионального развития Российской Федерации, а не МВД и ФМС России.

Безусловно, слабым звеном, «узким горлышком», является проблема регистрации. Эта проблема попадает в перечень четырех главных проблем, которые, по мнению наших экспертов, резко снижают эффективность проводимой политики. Речь идет о вопросах регистрации, статистического учета, легализации отдельных категорий граждан (амнистии) и межведомственной координации.

Рассмотрим проблему регистрации. Внедрение принципа «одного окна» является важным шагом на пути управленческого реинжиниринга. Но есть содержательная проблема, которая обычно не обсуждается. У института регистрации наличествуют две функции — разрешительная и уведомительная. Проблема в том, что нынешний институт регистрации законодательно носит уведомительный, а на уровне подзаконных актов — разрешительный характер. Встает вопрос о границах применения этих двух функций: где и когда должна применяться разрешительная и где и когда уведомительная процедура?

Констатируем, что пока институт прав собственности остается слабо развитым, местные власти будут перестраховываться (в первую очередь, защищая права российских граждан) и регистрация, как следствие, будет носить разрешительный характер. Следовательно, для того чтобы разрубить этот «гордиев узел» необходима другая культура собственника, носящая массовый характер (и которая, к сожалению, не появляется быстро) и другая ситуация на рынке жилья. Таким образом, мы вновь выходим на необходимость межведомственной координации.

Таким образом:

1. полномочий МВД и ФМС России для согласованного решения всех этих государственно-значимых задач недостаточно;

2. в то же время, перечисленные задачи можно решать исключительно на стыке полномочий ряда ведомств;

3. необходимо не только поднять статус органа, принимающего решения в рассматриваемой нами области, но и сменить предмет ответственности (поэтому нецелесообразно восстанавливать Правительственную комиссию по миграционной политике, у которой оказался слишком зауженный предмет ведения).

В связи с вышесказанным, считаем целесообразным сформировать Правительственную комиссию по демографии, миграции и трудовым ресурсам, которой следует поручить:

Другими словами, прорисовать сложные процессы развития на карте страны, связав общими представлениями о приоритетах развития государства и народонаселения ключевые ведомства исполнительной власти.

В некотором смысле, МВД и ФМС России предстоит взять на себя инициативу и достроить за счет других ведомств недостающий для проведения целостной государственной политики функционал. ФМС России, оставляя за собой, в первую очередь, контрольно-аналитические функции (то, что органично связано с деятельностью МВД России), должна восстановить недостающие функциональные звенья, согласовать их наличие в системе полномочий других ведомств и договориться о надведомственной политике по воспроизводству человеческих ресурсов (социального капитала).

3. Ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности МВД и ФМС России (что, кстати, есть простой и внятный критерий эффективности деятельности любого ведомства). В связи с чем остановимся на задаче реорганизации управленческого процесса.

Общая схема организации управленческого процесса представляет собой череду последовательных действий: определение стратегии, тактики и ведомственного плана действий — рамочное нормирование посредством федерального законодательства — процедурное нормирование путем формирования механизмов исполнения (ведомственные инструкции) — мониторинг изменений, направленный на коррекцию целей и всей системы управления — уточнение комплекса целей (оперативных и ведомственного планов действий) — совершенствование законодательства и далее (см. схему).

При совершенствовании законодательной базы рекомендуется применять принцип «мера — компенсаторный механизм», который направлен на повышение уровня легализации миграционных и натурализационных процессов.

К примеру:

Подведем краткий итог сказанного

Учитывая значение для Российской Федерации темы миграции и, шире, народонаселения, считаем максимально приемлемым создание упомянутой Правительственной комиссии по демографии, миграции и трудовым ресурсам, о возможных функциях которой было уже сказано, и включить в ее состав руководителей министерств и ведомств:

(1) силового блока: МИД, МВД, Минобороны, ФСБ, ФМС России;

(2) социально-экономического: Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства образования и науки, Минфина, Минэкономразвития и Федеральной службы по труду и занятости;

(3) и государственных структур, отвечающих за процессы пространственного развития страны: Министерства регионального развития и Министерства транспорта.

Первым практическим шагом такой Комиссии должен стать процесс согласования ведомственных концепций, в частности, Концепций регулирования миграционных процессов, демографического развития Российской Федерации, модернизации образования, действий на рынке труда, а также соответствующих частей других концепций, определяющих различные аспекты общей стратегии развития страны.

Включение в состав Правительственной комиссии перечисленных представителей министерств и ведомств позволит осуществлять согласование стратегических работ в единых рамках повышения качества жизни народонаселения, конкурентоспособности страны, решения вопросов национальной безопасности.

Важным этапом совершенствования и усиления межведомственной составляющей в решении проблем миграции должно стать предоставление Правительственной комиссии контрольных функций над разработкой и утверждением нового плана мероприятии по реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, начиная с 2005 года.

Москва, декабрь 2004 г.