Канада. Организационное устройство миграционной политики

Иммиграционная политика эволюционирует вместе с институтами, ответственными за ее разработку и проведение. Изменение их ведомственной принадлежности отражает основные этапы экономико-демографического развития Канады

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.6. Канада

Иммиграция играла в истории возникновения и развития Канады важнейшую системообразующую роль, такую же, как и в истории таких стран Нового Света, как США, Австралии, Новой Зеландии. На всем протяжении этой истории отношение к иммиграции и иммигрантам было неоднозначным. Иммиграционная политика государства менялась в зависимости от потребностей экономики, внешнеполитических интересов страны и представлений о социальной организации общества.

Долгое время иммиграционную политику определяли указы генерал-губернаторов, а затем правительства. Огромный приток иммигрантов в 1890–1910 гг. заставил Правительство принять специальные иммиграционные законы: Иммиграционный Акт 1906 г. и Иммиграционный Акт 1910 г. В этих законах проводилась политика сдерживания огромного иммиграционного притока населения. Последующие иммиграционные акты были приняты в 1952, 1976 и 2002 гг. Между принятием актов Правительство регулировало иммиграционные процессы посредством указов.

В начале 1960-х гг. канадское правительство объявило борьбу дискриминации в области международной миграции по расовому, этническому или религиозному признаку и провозгласило курс на содействие этнического разнообразия в стране. Аналогичные антидискриминационные указы были приняты в Австралии только в 1973 г. и в США в 1975 г. В результате, география мест происхождения иммигрантов за 30 лет заметно изменилась. Если в начале 1960-х гг. выходцы из Европы и США составляли почти 90% от общей численности иммигрантов, то в начале XIX в. их доля сократилась до 20%.

Важным моментом в истории Канады стал правительственный документ 1966 г. «Белые страницы по иммиграции». В них провозглашалось, что целью канадской иммиграционной политики являются демографический и экономический рост. Для достижения этого роста предполагалось ограничить в Канаду приток неквалифицированной рабочей силы и привлекать специалистов и профессионалов. С 1967 г. — впервые в истории мировой иммиграционной политике — в Канаде начала действовать балльная система отбора иммигрантов. С этого момента канадская иммиграционная политика становится одной из самых эффективных в мире и является примером для многих стран.

Другим заметным событием в канадской иммиграционной политике было создание Апелляционного совета по иммиграции (Immigration Appeal Board Act, 1967), который был независимым органом, неподконтрольным иммиграционной службе. После поправок 1973 г. Апелляционный совет рассматривает жалобы, поступающие от лиц, имеющих вид на жительство, действующие визы и ищущих убежище в Канаде, в связи с нарушением их прав.

В законе (Акте) об иммиграции 1976 г., вошедшем в силу в 1978 г., были сформулированы основные цели и принципы канадской либеральной иммиграционной политики, которые остаются неизменными до настоящего времени: (1) содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; (2) выполнение Канадой международных обязательств по беженцам в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом 1967 г.; (3) отсутствие дискриминации; (4) сотрудничество всех уровней власти при расселении иммигрантов.

Согласно закону об иммиграции переселенцы подразделялись на четыре основных категории: (1) семейный класс, который включает близких родственников и нетрудоспособных детей, а также родителей и прародителей (бабушек и дедушек) старше 60 лет; (2) гуманитарный класс, который включает (а) беженцев в соответствии с определением Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и (б) вынужденных переселенцев и перемещенных лиц, определенных Кабинетом по гуманитарным соображениям; (3) класс независимых переселенцев, которые отбирались на основе балльной системы; (4) остальные родственники (двоюродные братья, сестры, племянники и др.), переселение которых спонсируется их родственниками в Канаде, и которые должны удовлетворять ряду требований балльной системы. В 1978 г. последняя категория (4) переселенцев была присоединена к категории (1).

Среди других отличительных черт Иммиграционного акта 1976 г. следует выделить положение об иммиграционном плане, ежегодно разрабатываемом Правительством страны при участии администраций всех провинций. В табл. 19 приведен пример такого иммиграционного плана по основным категориям переселенцев в Канаду на 2000 г. правительство ежегодно представляет Парламенту страны результаты деятельности в области регулирования иммиграции.

Иммиграционная политика эволюционировала вместе с институтами, ответственными за ее разработку и проведение. Изменение их ведомственной принадлежности отражает основные этапы экономико-демографического развития Канады. В 1867–1880 гг. вопросами иммиграции занималось Министерство сельского хозяйства. До 1919 г. — Министерство внутренних дел. С 1919 г. по 1939 гг. — Министерство иммиграции и колонизации; 1936–1949 гг. — Министерство промышленности и ресурсов. В 1950 г. было создано Министерство гражданства и иммиграции, которое в 1966 г. превратилось в Министерство людских ресурсов и иммиграции, а в 1976 г. — в Министерство занятости и иммиграции. В 1994 г. иммиграционная служба Канады вернулась к своему названию 1950 г. — Министерство гражданства и иммиграции[1].

Таблица 19
Программы постоянной иммиграции в Канаду на 2000 г. (чел.)

Источник: Facts and Figures 2000, Immigration Overview, CIC. \\www.cic.gc.ca

Вставка 7
Аграрное переселение в Канаду

Широкомасштабная иммиграция в Канаду началась в конце 1890-х гг. Организатором великого переселения в стране был Клиффорд Сифтон, который занимал пост Министра внутренних дел в либеральном правительстве Уилфрида Лаурьера с 1896 г. по 1905 г. Сифтон создал эффективную иммиграционную службу в составе его Министерства. Он был убежден в том, что массовая аграрная иммиграция на Запад открывает путь к процветанию Канады. Сифтон придал новый импульс закону о земле Доминиона Канада от 1872 г., ускорив процедуру получения земли. Согласно закону о земле, любому переселенцу в возрасте от 21 года и старше передавались в собственность 64,7 га свободной земли при условии, что он заплатил пошлину в 10 долларов, что он прожил на этой земле 3 года, построил дом и обработал 12,1 га земли.

В итоге, в 1900–1914 гг. в страну прибыло около 3 млн переселенцев, что составляет более 23% от численности всех переселенцев, прибывших в Канаду в 1852–1991 гг.

Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 г.

28 июля 2002 г. в Канаде вступили в силу новый Закон (Акт) об иммиграции и защите беженцев (Immigration and Refugees Protection Act)[2] и сопровождающие его новые правила и процедуры[3], связанные с въездом, пребыванием и выездом из страны, включая аппликационные формы, виды виз, размер пошлин и требования к медицинским освидетельствованиям, а также правила депортаций. В целом новый иммиграционный акт следует основным принципам Иммиграционного акта 1976 г., в который за период его действия было внесено более 30 поправок. Вместе с тем новый акт представляет собой модернизированную иммиграционную политику Канады в условиях глобализации и развития высоких технологий. Среди главных целей иммиграционной политики Канады в новом Законе выделяются следующие пункты:

• создание механизмов для привлечения квалифицированных работников; это позволит извлечь реальные выгоды из глобального перемещения людей;
• содействие быстрому воссоединению семей;
• предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества;
• предоставление убежища тем, кто в нем нуждается.

Ответственным за реализацию положений закона об иммиграции и защите беженцев является Министерство гражданства и иммиграции.

В Иммиграционном законе 2002 г. следует отметить целый ряд нововведений. Учитывая динамику развития современных технологий, канадское иммиграционное законодательство в первую очередь направленно на привлечение не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто обладает широким образованием и способен переучиваться в соответствии с быстроменяющимися потребностями современного рынка труда. В связи с этим большее внимание в балльной системе стало уделяться уровню образования потенциальных мигрантов. Кроме того, были повышены требования к знанию английского или французского языка, как факторов быстрой интеграции в канадское общество.

Канадская иммиграционная политика становится более диверсифицированной. В ней все большее внимание уделяется временным мигрантам в Канаду, как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов.

В новом канадском законодательстве расширена группа близких родственников. Теперь в нее включены фактические супруги (того же одного или противоположенного пола) иммигрантов или постоянных жителей Канады. Кроме того, с 19 до 22 лет был увеличен возраст для нетрудоспособных детей.

Значительное внимание в законе уделено проблемам безопасности. В частности, в целях предупреждения подделки документов вводятся новые формы удостоверений личности иммигрантов. Вводятся дополнительные основания для отказа во въезде тем, кто представляет угрозу национальной безопасности. Усиливается пограничный контроль как с технической точки зрения (оборудование пунктов пограничного контроля новыми средствами сканирования, дактилоскопия и др.), так и юридической (ограничение в приеме апелляций от лиц, совершивших или подозреваемых в совершении преступлений и др.). Строже становятся наказания за содействие и организацию нелегальной миграции и траффикинга, за подлог или подделку документов.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что в новом Иммиграционном Акте, как и во всех предыдущих законах, говорится о том, что Правительство должно ежегодно представлять Парламенту отчет о реализации мер иммиграционной политики по целому ряду законодательно выделенных позиций. В частности, должен быть обоснован ответ на вопрос «Сколько должно прибывать в Канаду иммигрантов?». В долгосрочной перспективе канадское правительство, основываясь на абсорбирующих возможностях Канады, стремится к тому, чтобы численность иммигрантов равнялась примерно 1% от общей численности населения страны. Число желающих попасть в Канаду заметно превышает то количество иммигрантов, которое страна в состоянии принять согласно планам правительства. Это стимулирует усовершенствование программ отбора иммигрантов и продолжительность сроков рассмотрения прошений о въезде.

Для России особый интерес представляет урегулирование отношений между федеральным правительством и администрациями провинций по вопросам иммиграции при определяющей роли федерального иммиграционного законодательства. Согласно Конституции, вопросы иммиграции являются сферой ответственности как федерального правительства, так и провинций. Согласованность интересов достигается путем консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов по территории страны, их интеграции и трудовой политики, а также разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции. Следует подчеркнуть, что иммиграционные программы франкоязычного Квебека существенно отличаются от программ других провинций Канады. Но в общем, число переселенцев в Канаду в рамках провинциальных программ не превышает 1% от общей численности иммигрантов.

В современной иммиграционной политике Канады выделяются две составляющие: (1) программы для иммигрантов-переселенцев; (2) программы для временных мигрантов. При этом значимость последней составляющей как средства привлечения квалифицированной рабочей силы постоянно увеличивается. Так, численность временных иностранных рабочих с 1995 г. в Канаде увеличилась на 25%, а иностранных студентов — более чем в два раза.

В соответствии с целями иммиграционной политики в законе 2002 г. выделяются три класса претендентов на получение статуса постоянных жителей (иммигрантов) Канады: экономический класс, семейный класс и беженцы. Основу экономического класса составляют: (1) квалифицированные работники и сопровождающие их близкие родственники и (2) бизнес-иммигранты (предприниматели, инвесторы и самозанятые) и сопровождающие их лица. В 2001 г. на долю первой группы приходилось 54,8%, на долю второй группы — 5,8% из 250 тыс. переселенцев в Канаду. Более 26% от этого числа переселенцев составили представители семейного класса и 11% — беженцы.

Канадская система отбора иммигрантов

Для отбора претендентов, желающих въехать на постоянное место жительства в рамках программы экономического класса, в Канаде разработана специальная балльная система оценок. Величина набранных баллов зависит от возраста претендента, уровня его образования, профессиональной подготовки, опыта работы, уровня знания английского или французского языка, способности к адаптации. Однако критерии отбора претендентов для каждой из двух групп экономических иммигрантов — квалифицированных специалистов и бизнес-иммигрантов — различны.

Согласно установленным правилам, претенденты на статус постоянного жителя в качестве квалифицированного специалиста должны пройти отбор по критериям, представленным в табл. 20[4]. Для того чтобы пройти «конкурс», согласно новому закону об иммиграции претендент должен набрать не менее 75 баллов из 100 возможных. В принципе, число баллов может быть изменено Министерством гражданства и иммиграции в зависимости от ситуации, складывающейся на рынке труда.

Однако, помимо получения необходимого числа баллов, для въезда в Канаду потенциальный иммигрант должен обладать:

• стажем работы в 1 год из 10 последних лет в области, требующей высшего или профессионального образования;
• достаточной суммой денег для обеспечения проживания своей семьи в Канаде.

Таблица 20
Критерии для отбора квалифицированных специалистов

Источник: Citizenship and Immigration Canada.

Бизнес-иммигранты, в свою очередь, делятся на три категории: инвесторы, предприниматели и самозанятые. Как потенциальные иммигранты они должны обладать определенными финансовыми ресурсами и опытом предпринимательской деятельности.

Инвесторы должны вложить в канадскую экономику 800 тыс. канадских долларов. Предприниматели должны вложить в канадскую экономику порядка 300 тыс. канадских долларов и вести дела созданного ими предприятия/компании. Самозанятые должны доказать, что они имеют опыт и возможность организовать в Канаде свое дело. От них не требуется создания новых рабочих мест или осуществления инвестиций, но они должны сами обеспечивать себя и успешно развивать свой бизнес.

Вставка 8
Система начисления баллов для отбора квалифицированных специалистов

Если претенденты на статус бизнес-иммигранта соответствуют одной из трех приведенных выше категорий, то для получения разрешения на иммиграцию они должны пройти отбор по бальной системе, представленной в табл. 21. Как минимум, претендент должен набрать в сумме 35 баллов из 100 возможных.

Таблица 21
Критерии для отбора бизнес-иммигрантов

Программа семейной иммиграции нацелена на воссоединение семей. В странах классической иммиграции считается, что содействие воссоединению семей ускоряет процессы интеграции и адаптации иммигрантов. В семейный класс потенциальных иммигрантов попадают следующие категории родственников постоянных жителей Канады:

• супруги (независимо от формы регистрации брака);
• нетрудоспособные дети в возрасте до 22 лет (включая усыновленных за рубежом) или старше 22 лет, если они инвалиды;
• дети до 18 лет, которые были усыновлены на территории Канады;
• родители или прародители (бабушки и дедушки);
• братья, сестры, племянники или внуки в возрасте до 18 лет, которые стали сиротами.

Те, кто попадает в семейный класс, иммигрируют в Канаду при финансовой и материальной поддержке родственников, постоянно проживающих в Канаде. Родственники-спонсоры должны поддерживать своих супругов или партнеров в течение 3 лет, детей — в течение 10 лет или до возраста 25 лет; других родственников –10 лет.

В рамках семейной программы в Канаду прибывает почти каждый третий переселенец. Следует отметить, что в Канаде для ускорения интеграции иммигрантов действуют различные программы. Одним из главных событий, содействующих этому процессу, было открытие для иммигрантов доступа к службам социального обеспечения и государственного образования.

Канада является страной, которая издавна щедро предоставляет убежище беженцам и перемещенным лицам. Сегодня для этих категорий установлена квота в 20–30 тыс. человек. По новому законодательству, процедура получения статуса беженца в Канаде стала жестче для того, чтобы убежище предоставлялось тем, кому оно действительно необходимо.

Временная миграция

Временные мигранты (жители) играют все большую роль в экономическом развитии Канады и поэтому занимают все большее место в иммиграционной политике. Временные мигранты прибывают страну не на постоянное жительство, а для срочного пребывания. Они включают в себя две такие важные категории, как студенты и иностранные рабочие.

Канадское правительство, как и правительства других стран, уделяет повышенное внимание привлечению в страну иностранных студентов. В 2001 г. в Канаде училось 136 тысяч иностранных студентов. Это почти в два раза больше, чем в 1995 г.[6] Среди иностранных учащихся, поступивших в канадские университеты за последние годы, почти 40% составляют выходцы из Китая, Кореи и Японии. При определенных условиях по канадским законам студентам разрешено работать.

На сегодняшний день в Канаде работает более 100 тыс. иностранных временных рабочих. Каждый четвертый из них прибыл из США, каждый пятый — из Мексики или Соединенного Королевства. Для того чтобы попасть в Канаду, потенциальному рабочему необходимо получить предложение от работодателя и разрешение на работу от Министерства иммиграции и гражданства. Перед тем как выдать подобное разрешение, сотрудник министерства должен решить, в какой степени квалификация и состояние здоровья будущего работника соответствуют предлагаемой ему работе, а также установить, не будет ли он угрожать безопасности страны. Работодатель, для того чтобы нанять на работу иностранца, должен получить разрешение в Министерстве развития человеческих ресурсов. Если на это рабочее место с заданным уровнем зарплаты не претендуют канадцы соответствующей квалификации, то такое разрешение выдается. Разрешение выдается только под определенное рабочее место, конкретного работодателя и на ограниченный период времени. Для некоторых специальностей (выдающиеся ученые, артисты, спортсмены, бизнесмены, дипломанты и др.) разрешение на работу не требуется. Каждому временному рабочему присваивается номер социального страхования.

Как правило, временным мигрантам не разрешается изменять их статус. Так, иностранный студент не может стать постоянным жителем или временным иностранным рабочим. Временные мигранты могут подавать прошения о продлении или изменении их статуса только после окончания их срока пребывания в Канаде. Те, у кого виза не была продлена, должны покинуть страну.

Борьба с нелегальной миграцией

В законодательстве Канады предусмотрены строгие меры для борьбы с нелегальной миграцией. Так, сотрудники иммиграционной службы могут арестовывать тех иностранцев и обладателей вида на жительство, кто нарушил иммиграционное законодательство. В то же время у тех есть право обращения в независимый апелляционный комитет. После специальных слушаний в комитете лицо, нарушившее иммиграционное законодательство, должно быть депортировано.

Новое законодательство предусматривает суровые меры наказаний для тех, кто участвует в организации нелегальной миграции и траффикинга. Им грозит пожизненное заключение и штраф в 1 млн канадских долларов. Эти меры соответствуют содержанию двух новых протоколов ООН о том, что контрабанду людьми и траффикинг следует рассматривать как уголовные преступления. Лица, которые подделывают документы или занимаются подлогом в целях содействия нелегальной миграции, наказываются лишением свободы от 5 до 14 лет.

Гражданство Канады

Понятие «канадское гражданство» появилось в 1947 г., когда вслед за обретением страной независимости был принят первый закон о гражданстве. До этого момента канадцы были британскими подданными. Второй закон о гражданстве был принят в 1977 г. и действовал в течение последующих 25 лет. В октябре 2002 г., практически сразу после вступления в силу нового закона об иммиграции и защите беженцев, Министр иммиграции и гражданства Канады вынес на обсуждение в Парламент страны новый, третий закон о гражданстве. По мнению его авторов, закон должен усилить связь между гражданством и участием в жизни Канады, отразить взаимосвязь между ценностями канадского общества и гражданством, а также повысить эффективность принятия решения о предоставлении гражданства. В среднем более 160 тыс. человек ежегодно становятся канадскими гражданами. Таким образом, правительство Канады, приблизилось к завершению модернизации политики в области иммиграции и гражданства.

Новый закон о гражданстве по многим позициям совпадает с законом 1977 г. и последующими к нему поправками. В частности, неизменными остаются следующие положения:

• дети, родившиеся в Канаде, автоматически становится канадскими гражданами;
• дети, которые родились у канадских граждан за рубежом, имеют право на получение канадского гражданства;
• канадские граждане могут иметь гражданство других стран;
• лица, обладающие статусом постоянного жителя, имеют право на получение гражданства;
• лица, претендующие на получение гражданства, должны продемонстрировать достаточное знание Канады и одного из двух ее языков;
• принятие гражданства в торжественной обстановке с принятием присяги.

Вместе с тем новый закон содержит серьезные отличия по сравнению с законом 1977 г. Так, дети, родившиеся за рубежом у граждан Канады, могут получить гражданство, если они прожили в Канаде не менее трех лет (пока им не исполнилось 28 лет). Одновременно новый закон запретит передачу гражданства по наследству, т.е. если ребенок родился у канадских граждан за рубежом и впоследствии никогда не жил в Канаде, он не получит канадское гражданство по рождению. Вместе с тем дети, усыновленные канадскими гражданами за рубежом, могут приобрести гражданство Канады до въезда на территорию страны. Таким образом, правительство пытается усилить связь между степенью участия в жизни страны и гражданством.

Другое важное изменение касается сроков физического пребывания в Канаде лица, обладающего статусом постоянного жителя (иммигранта). Согласно закону о гражданстве 1977 г., для получения гражданства иностранец должен прожить в стране 3 года из 4 лет, предшествующих моменту подачи заявления о приеме в гражданство. Канадское правительство учитывает то обстоятельство, что в эпоху глобализации уровень пространственной мобильности людей, особенно обладающих высокой квалификацией, заметно повышается. Поэтому в новом законе предлагается сократить минимальный срок проживания, необходимый для получения гражданства: иностранец будет должен прожить в стране 3 года из 6 лет, предшествующих моменту подачи заявления.

В новом законе повышается уровень требований, невыполнение которых ведет к отказу в предоставлении гражданства или к лишению гражданства. Так, отклоняются заявления о приеме в гражданство не только тех лиц, которые сообщили о себе ложные сведения или использовали подложные документы, были участниками террористических или преступных групп, но и тех, кто проявил неуважение к фундаментальным ценностям канадского общества. В частности, в приеме в гражданство будет отказано тем, кто пропагандирует расовую ненависть, дискриминацию по религиозному или этническому признаку.

Таким образом, современная иммиграционная политика направлена на то, чтобы открыть дорогу в Канаду всем, вне зависимости от цвета их кожи, страны происхождения или социального положения, кто стремится жить и работать в этой стране и, вместе с тем, отвечает потребностям этой страны в квалифицированных работниках и энергичных предпринимателях. Канада берет под свою защиту тех, чья жизнь находится в опасности на родине. Вместе с тем, новые законы нацелены на жесткую борьбу с нелегальной иммиграцией и на укрепление безопасности страны.

К оглавлению главы 4