США. Организационное устройство миграционной политики

Принципы современной иммиграционной системы США были заложены в 1990 г. с принятием нового закона об иммиграции и гражданстве, однако после 11 сентября институты иммиграционной политики были серьезно реформированы

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.11. США

Своим возникновением и динамичной историей Соединенные Штаты Америки обязаны иммигрантам. Поэтому вопросы регулирования иммиграционных процессов всегда оказываются в центре внимания американской общественности.

Иммиграционная политика США возникла после принятия в 1776 г. Декларации независимости. На протяжении более чем двухсотлетней истории ее цели, задачи и методы проведения менялись в соответствии с интересами развития экономической системы, внешнеполитического положения США и отношения к иммигрантам в американском обществе. Начальный этап истории США характеризовался отсутствием каких-либо ограничений на интенсивность и структуру иммиграционных потоков. Единственным исключением являлся закон о враждебных иностранцах, принятый в 1798 г. Но уже в 1800 г. президент Джефферсон этот закон отменил. Следующий федеральный закон, регулировавший иммиграционные процессы, был принят в 1864 г. Он был направлен на поощрение притока иммигрантов для удовлетворения потребности в рабочей силе, обострившейся в связи с началом Гражданской войны и последовавшим уменьшением притока новых переселенцев. Этот же закон дал президенту США полномочия в назначении комиссара по делам иммиграции.

Федеральная иммиграционная политика, способствовавшая притоку рабочей силы из-за рубежа, вместе с тем находила все большее противодействие в обществе, что выражалось, в частности, в организационном становлении сил, оппозиционных иммиграции, и росте их политического влияния. В 1875 г. был принят первый законодательный акт, связанный с введением качественных ограничений иммиграции (список «нежелательных иммигрантов», которым запрещался въезд в США, дополнялся правовыми актами 1882, 1903, 1917, 1918 и 1920 гг.). Вступление в силу новых ограничительных законов, запрещающих ввоз иностранных рабочих (за исключением специалистов высокой квалификации), последовало в 1885 г. и 1887 г. Закон 1888 г. закрепил за федеральными властями право высылать из страны любого иностранца, приехавшего на работу по контракту.

Период 1920-х гг. был отмечен дальнейшим ужесточением иммиграционного законодательства и введением количественных ограничений на въезд иммигрантов. Закон о квотах 1921 г. разрешал въезд в США лицам различных национальностей в пределах 3% от числа лиц той же национальности, проживавших в США в 1910 г. В 1924 г. была законодательно закреплена визовая система, введенная в 1917 г. в качестве временной меры.

Следующим этапом в развитии иммиграционной политики страны стало введение системы преференций при допуске иммигрантов в США, становление и развитие которой отражено в законах 1952 г. и 1965 гг. В то же время были приняты правовые акты (1953, 1957 и 1960 гг.), обеспечивающие въезд в страну тысяч беженцев, в основном из стран Восточной Европы.

В фокусе законотворческого процесса в 1980-е гг. оказались проблемы нелегальной иммиграции. В 1986 г. в силу вступил закон о нелегальной иммиграции, иммиграционной реформе и контроле, устанавливающий, в том числе, санкции в отношении работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов.

Принципы современной иммиграционной системы США были заложены в 1990 г. с принятием нового закона об иммиграции и гражданстве (Immigration and Nationality Act of 1990). В законе была модернизирована и расширена система преференций, введены новые категории иммигрантов, связанные с трудоустройством и созданием новых рабочих мест, и инициирована программа «этнического разнообразия», дающая шансы на получение статуса постоянного жителя представителям стран с низким уровнем иммиграции в США. В целом, к концу XX в. в США сложилось достаточно сложное и объемное иммиграционное законодательство.

Институты иммиграционной политики до 2003 г.[1]

Управлением иммиграционными процессами в США занимаются все три ветви власти: законодательная, судебная и исполнительная. Основные направления иммиграционной политики определяет законодательная власть — Конгресс США. Судебные органы призваны толковать законы и их исполнение. Непосредственно регулированием въезда и регламентацией пребывания иностранцев в стране в конце 1990-х — начале 2000-х гг. занимались несколько федеральных органов исполнительной власти.

Делами иностранцев, желающих въехать на территорию США и находящихся за ее пределами, занимались в учреждениях Государственного Департамента. В функции посольств и консульств входит выдача въездных и иммиграционных виз. Значительная часть иммиграционных дел обрабатывается в Национальном визовом центре. В частности, в нем осуществляется проверка потенциальных иммигрантов на предмет совершения ими правонарушений.

В структуре Министерства юстиции находились Служба иммиграции и натурализации и Исполнительное управление по надзору за иммиграцией. Главной задачей Службы иммиграции и натурализации являлась реализация на практике иммиграционного законодательства внутри США и на границе с ними. Сотрудники Службы проверяли всех въезжающих на территорию страны, следили за законностью пребывания иностранцев в США, рассматривали заявления на изменения статуса или сроков пребывания и др. Подразделения пограничного контроля обеспечивали охрану государственных границ и вели борьбу с нелегальным въездом в страну. Отдел по административным апелляциям рассматривал жалобы от иностранцев, недовольных вынесенными решениями по их прошениям. Ряд функций иммиграционного контроля выполняли отделы и сотрудники Службы иммиграции, размещенные в иностранных государствах. Исполнительное управление по надзору за иммиграцией Министерства юстиции включало в себя иммиграционные суды и Совет по рассмотрению иммиграционных апелляций. Эти органы рассматривали дела, преимущественно связанные с депортациями.

Главной задачей Министерства труда является вынесение решений о возможности удовлетворения заявлений на получение иммиграционных виз, связанных с трудоустройством. Каждый американский работодатель, желающий нанять иностранца на конкретное рабочее место, должен пройти процедуру, получившую название трудовой сертификации. В процессе трудовой сертификации работодатель должен доказать Министерству труда и его департаменту в соответствующем штате, что, нанимая иностранца, он не лишает рабочего места постоянного жителя или гражданина США, обладающего той же профессией и квалификацией. Кроме того, работодатель должен предоставить Министерству труда информацию о себе и своем предприятии, а также принять определенные обязательства в связи с наймом иностранца, т.е. пройти процедуру трудовой аттестации. Также в обязанности Министерства труда входит публикация списков профессий, которые с недостатком («список А») или с избытком («список В») представлены на внутреннем рынке труда.

Кроме указанных министерств, часть функций по регулированию иммиграции выполняли Федеральное бюро расследований и Министерство здравоохранения.

Реформа институтов иммиграционной политики

После печальных событий 11 сентября 2001 г. Президент Соединенных Штатов инициировал, а Конгресс одобрил курс на реформирование органов власти, связанных с обеспечением безопасности внутри страны. Согласно принятому 25 ноября 2002 г. Акту о внутренней безопасности в стране, было создано Министерство внутренней безопасности, в подчинение которого перешел целый ряд служб из других ведомств, включая таможенную службу, сельскохозяйственную инспекцию, службу безопасности на транспорте, федеральную службу по охране учреждений и др. С 1 марта 2003 г. Служба иммиграции и натурализации Министерства юстиции формально была ликвидирована, а ее функции были переданы в ведение Министерства внутренней безопасности. После 11 сентября для американцев стало очевидным, что вопросы безопасности и иммиграции тесно переплетены друг с другом.

В Министерстве внутренней безопасности задачи по регулированию иммиграционными процессами были разделены между следующими подразделениями: Управлением безопасности границ и перевозок (Directorate for Border and Transportation Security — BTS) и Бюро гражданства и иммиграции (Bureau of Citizenship and Immigration Services — BCIS). Для контроля над деятельностью BCIS была создана система парламентских представителей по вопросам гражданства и иммиграции (Citizenship and Immigration Services Ombudsmen). Кроме того, сотрудники Министерства внутренней безопасности стали участвовать в процессе выдачи виз за пределами Соединенных Штатов. Структуры Министерства безопасности, обеспечивающие регулирование иммиграционных процессов, получили солидную финансовую поддержку (табл. 23).

Таблица 23
Параметры бюджета подразделений Министерства внутренней безопасности США (млн долларов США)

Источник: DHS Budget in Brief — Fiscal Year 2004, http://www.dhs.gov/

В ведение Управления безопасности границ и перевозок от прежней Службы иммиграции и гражданства перешли программы пограничного контроля, программы задержания и депортации нелегальных иммигрантов, вопросы расследования нарушений иммиграционного законодательства и обеспечения контроля за пребыванием иностранцев в США. По первоначальным замыслам авторов реформ системы внутренней безопасности в США исполнение этих задач возлагалось на Отдел пограничной службы в BTS. Однако, согласно указу президента США от 30 января 2003 г., организационная структура Управления была изменена, и намеченные для него функции по реализации иммиграционной политики были возложены на две новые службы: Бюро таможенного и пограничного контроля (Bureau of Customs and Border Protection — BCBP) и Бюро расследования нарушений таможенного и иммиграционного законодательства (Bureau of Immigration and Customs Enforcement — BICE).

Приоритетным направлением деятельности Бюро таможенного и пограничного контроля (BCBP) является предупреждение проникновения в страну террористов и их оружия с целью обеспечения безопасности границ США и распространения зоны безопасности за пределы Соединенных Штатов[2]. BCBP также несет ответственность за пресечение попыток нелегального перехода государственных границ и провоза контрабандных товаров, содействие международной торговле, сбор пошлин на импорт, защиту населения и экономики страны от биотерроризма. Таким образом, впервые в истории США была образована единая государственная служба, которая контролирует прибытие в страну и физических лиц, и товаров. В подразделении занято приблизительно 40 тыс. служащих, ее бюджет на 2003 г. составляет 6,6 трлн долларов США. Реализации функций BCBP должны способствовать модернизация технологий и оборудования систем сбора информации о мигрантах и товарных потоках, увеличение штата служащих подразделения, работа в тесном взаимодействии с другими ведомствами, а также сотрудничество с соответствующими службами других стран. Так, в январе 2003 г. была введена новая программа сбора информации об иностранных студентах и участниках программ обмена (Student and Exchange Visitor Information System), обязывающая учебные заведения уведомлять BCBP о нарушениях условий выдачи студенческих виз и пребывания студентов на территории США.

Бюро расследования нарушений таможенного и иммиграционного законодательства (BICE), объединяющее 14 тыс. сотрудников, специализируется на расследовании нарушений таможенного и иммиграционного законодательства США[3]. Бюджет Бюро составляет порядка 2,7 трлн долларов США. Деятельность BICE охватывает следующие направления:

• расследование административных и уголовных преступлений в рамках иммиграционного законодательства;
• расследование дел, касающихся финансирования террористических организаций, отмывания денег, контрабанды, мошенничества, включая нарушения прав интеллектуальной собственности;
• обеспечение задержания и депортации нелегальных иммигрантов;
• сбор, анализ и распространение информации, необходимой для осуществления оперативной деятельности подразделения.

С 1 марта 2003 г. начало свою деятельность Бюро гражданства и иммиграции (BCIS), которое является самостоятельным подразделением Министерства внутренней безопасности. В сферу ответственности BCIS входят вопросы рассмотрения прошений о продлении сроков пребывания, изменения категории визы, иммиграционных и неиммиграционных петиций, заявки на получение статуса постоянного жителя, гражданина США и беженца. В штате бюро числится около 15 тыс. чел. Бюджет BCIS на 2003 г. составил 1,6 трлн долларов США. Через сеть своих отделений, региональных центров и Интернет BCIS обеспечивает рассмотрение[4]:

• заявлений о выдаче всех типов въездных виз;
• ходатайств о получении гражданства;
• прошений о предоставлении убежища;
• заявлений о продлении сроков пребывания и изменения категории визы.

Главой BCIS является директор, который подчиняется непосредственно министру внутренней безопасности. В его обязанности входит: определение мероприятий, направленных на осуществление функций подразделения; контроль их выполнения; проведение консультаций с министром в отношении реализации действий, затрагивающих сферу деятельности Бюро таможенного и пограничного контроля; определение приоритетов национальной политики иммиграции; проведение регулярных совещаний с парламентским представителем для корректировки проблем деятельности подразделения; подготовка официального ответа на рекомендации, предложенные парламентским представителем в его ежегодном отчете Конгрессу в течение 3-х месяцев после представления отчета.

В функции парламентского представителя по вопросам гражданства и иммиграции входит[5]:

• содействие частным лицам и работодателям в разрешении спорных вопросов, относящихся к ведению BCIS;
• выявление тех аспектов деятельности BCIS, при которых возникают проблемы во взаимодействии индивидуумов и работодателей и BCIS;
• подготовка предложений по изменению административной практики BCIS для решения выявленных проблем.

Не позднее 30 июня каждого года парламентский представитель должен представить Юридическому комитету Палаты представителей и Сенату подробный и самостоятельный отчет, содержащий информацию о работе офиса парламентского представителя.

В вопросе регулирования иммиграционных процессов Министерство внутренней безопасности взаимодействует с рядом других федеральных ведомств. Однако, если функции Министерства труда и Министерства здравоохранения[6] в этой сфере остались прежними, то функции Министерства юстиции сократились. После ликвидации Службы иммиграции и гражданства в его структуре осталось Исполнительное управление по надзору за иммиграцией (Executive Office for Immigration Review), которое занимается рассмотрением иммиграционных апелляций. Процесс выдачи виз, который ранее был прерогативой Государственного Департамента, стал контролироваться Министерством внутренней безопасности. В частности, руководитель Управления безопасности границ и перевозок получил право определять порядок выдачи виз, а сотрудники Министерства безопасности — участвовать в процессе выдачи виз посольствами и консульствами.

Содержание и направления реформ институтов иммиграционной политики вызвали живую дискуссию в США. При общем одобрении главных направлений реформы, был высказан целый ряд критический замечаний, в которых отмечалось дублирование функций отдельными подразделениями, неэффективность введения института парламентских представителей по вопросам гражданства и иммиграции, а также отсутствием ответа на такой важный вопрос, как: «Кто же будет разрабатывать конкретные меры по иммиграционной политике?»[7].

Основные направления иммиграционной политики в США

Определение целей и основных направлений иммиграционной политики, а также принятие соответствующих законодательных актов является прерогативой Конгресса США. В настоящее время миграционная политика страны направлена на решение следующих задач: обеспечение притока квалифицированных специалистов; создание новых рабочих мест и привлечение инвестиций; защита внутреннего рынка труда; обеспечение прав личности на воссоединение семьи; поддержание «этнического баланса»; выполнение международных обязательств по предоставлению убежища; борьба с нелегальной иммиграцией и ограничение въезда лиц, представляющих опасность для благополучия страны. Законодательной основой иммиграционной политики по-прежнему является Закон об иммиграции и гражданстве от 1990 г. При этом, в результате терактов 11 сентября 2001 г., на первый план вышли вопросы обеспечения безопасности страны, ужесточения пограничного контроля и создания систем сбора данных о мигрантах. Так, в докладе президента Торговой палаты США Томаса Донахью, посвященном вопросам иммиграционной реформы, прозвучало следующее: «Мы должны знать, кто въезжает в нашу страну, где они живут, и быть уверены, что они не террористы»[8].

Въезд на территорию США

Американские въездные визы делятся на две большие категории: неиммиграционные и иммиграционные. Различие между ними заключается в том, что все те, кто прибывает в страну по неиммиграционным (временным) визам, должны по истечении определенного срока покинуть ее, и они не вправе рассчитывать на постоянное пребывание в США и получение американского гражданства, хотя некоторые из этих виз позволяют жить и работать в стране достаточно долго. При получении временной визы заявитель должен доказать отсутствие иммиграционного намерения, иначе говоря, представить доказательства семейных и социально-экономических связей в родной стране. В общей сложности за период с 1995 г. по 2001 г. численность иностранцев, прибывших в США как с иммиграционными, так и с неиммиграционными визами, увеличилась почти на 30% (табл. 24).

К иммигрантам в США относятся люди, которые получили на законных основаниях иммиграционную визу, а вместе с ней и разрешение на постоянное проживание в США. В большинстве случаев иммиграционные визы получают в других странах мира. Однако с 1989 г. разрешение можно получить и в США, сменив статус не иммигранта (non-immigrant), временно находящегося на территории США, на статус постоянного жителя страны. Последняя категория лиц также включается в статистику иммиграции. Кроме того, согласно акту о беженцах 1980 г., беженцы, которые прожили в стране более 1 года, также могут получить статус постоянного жителя. Согласно данным статистики в 1992–1998 гг. числа вновь прибывших иммигрантов и иммигрантов, получивших этот статус в самих США, были примерно равны. В 1989–1991 гг. это соотношение было резко нарушено в пользу сменивших статус, так как в эти годы легализовали свое положение в США более 2,6 млн нелегальных иммигрантов и сельскохозяйственных рабочих по Акту о реформе и контроле 1986 г.

Обладатели иммиграционных виз имеют право по истечении определенного срока стать гражданами США.

После въезда на территорию США или перемене статуса в США обладатели статуса иммигранта получают карточку регистрации иностранца, более известную как «грин кард». Постоянный житель обязан всегда иметь при себе этот документ. Нарушение этого требования карается штрафом или тюремным заключением сроком до 1 месяца.

Согласно закону об иммиграции 1990 г., можно выделить следующие группы претендентов на получение статуса постоянного жителя страны: семейный класс, экономический класс, беженцы, «особые» иммигранты (бывшие граждане США, возвращающиеся после долгого отсутствия постоянные жители США), участники программы «этнического разнообразия».

Постоянные жители США пользуются всеми гражданскими правами, предусмотренными законодательством страны, обладают правом свободы передвижения и проживания на территории любого штата, имеют постоянное разрешение на работу и получение дохода, однако, в отличие от граждан страны, имеют ограничения в избирательных правах и в праве занятия государственных должностей.

Таблица 24
Численность иностранцев, прибывших в США в 1995 г. и 2001 г., чел.

Источник: Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service2001, http://www.bcis.gov/

Воссоединение семей

Законом об иммиграции 1990 г. была введена действующая по настоящее время система преференциальных категорий, основанных на родстве:

1. Прямые родственники граждан США — супруги, вдовы и вдовцы (если прожили со своими супругами минимум два года), не состоящие в браке дети до 21 года, родители граждан США, достигших 21 года.

2. Категории семейного предпочтения:

• первое предпочтение — не состоящие в браке дети (старше 21 года) граждан США;
• второе предпочтение — супруги и несовершеннолетние дети (до 21 года) постоянных жителей США, не состоящие в браке дети (старше 21 года) постоянных жителей США;
• третье предпочтение — женатые дети граждан США;
• четвертое предпочтение — братья и сестры граждан США, достигших 21 года.

Общая квота на получение статуса постоянного жителя на основании родства составляет 480 тыс. человек, из которых 226 тыс. зарезервировано для категорий семейного предпочтений. Количественные ограничения для постоянных виз, выдаваемых прямым родственникам американских граждан, не устанавливаются, поэтому, если в этой категории количество виз превышает 254 тыс., общая квота по категории родства увеличивается.

Из всех категорий, основанных на родстве, особо выделены супруги граждан и постоянных жителей США, процедура получения статуса постоянного жителя которыми существенно усложнена с целью предотвращения фиктивных браков. Супругам американцев на два года предоставляется статус условного постоянного пребывания (conditional permanent residence). Исключение составляют браки, заключенные более чем за два года до момента получения иммиграционного статуса. В дальнейшем заявитель должен доказать, что брак заключался с целью совместного проживания и создания семьи. При подозрении, что брак был заключен с целью получения иммиграционного статуса, в выдаче визы будет отказано, а виновный в заключении фиктивного брака наказан штрафом до 250 тыс. долларов США и/или лишением свободы на срок до 5 лет.

Трудовая миграция

Законодательную базу иммиграции на основании трудоустройства составляет закон об иммиграции 1990 г., закрепляющий систему квотирования и преференций трудовой иммиграции.

Статус постоянного жителя в данной категории может быть предоставлен:

• первое предпочтение — лицам с выдающимися способностями в области науки, искусства, образования, бизнеса или спорта, а также выдающимся профессорам, исследователям и международным менеджерам;
• второе предпочтение — лицам с высоким уровнем образования (соответствующим степени магистра) или лицам с исключительными способностями в области науки, искусства или бизнеса;
• третье предпочтение — квалифицированным специалистам, недавним выпускникам учебных заведений по ряду специальностей, лицам с дипломами, соответствующими степени бакалавра;
• четвертое предпочтение — священнослужителям;
• пятое предпочтение — инвесторам, вкладывающим более 1 млн долларов США, а также инвесторам, вкладывающим от 500 тыс. до 1 млн долларов США.

Общая квота на получение статуса постоянного жителя в экономическом классе составляет 140 тыс. человек. Как правило, для его выдачи требуется предложение о найме от американского работодателя (условия и оплата труда должны быть эквивалентны тому, что предусмотрено для американских работников) и прохождение процедуры трудовой сертификации в Министерстве труда, удостоверяющей, что на внутреннем рынке труда нет претендентов на занятие данной вакансии.

В случае, если специальность потенциального иммигранта входит в так называемый «Список А» (Schedule A), отражающий текущие потребности страны в специалистах определенных отраслей, прохождение процедуры сертификации отменяется.

Целью стимулирования экономически выгодной для США иммиграции было введение в 1990 г. программы предоставления статуса постоянного жителя инвесторам. Минимальный объем инвестиций составляет 1 млн долларов США (квота по этой категории — 7 тыс. человек) или 500 тыс. долларов США (квота — 3 тыс. человек) — в этом случае инвестиции должны быть вложены в сельскохозяйственные или экономически депрессивные районы. Основным требованием является создание десяти новых рабочих мест для граждан и постоянных жителей США.

США также привлекают работающих по временным (неиммиграционным) визам, большую часть из которых составляют квалифицированные специалисты. Для этой группы мигрантов в 1990 г. была введена особая категория временных виз — H1B[9]. Условием ее получения является, как минимум, степень бакалавра или рабочий опыт, эквивалентный высшему образованию (один год высшего образования приравнивается к трем годам практического опыта работы). H1B выдается сроком на три года и предусматривает возможность продления пребывания в США до шести лет. Увеличение квоты въезжающих по визе H1B — с 65 тыс. человек в 1990 г. до 195 тыс. в 2002 г. — отражает факт существования неудовлетворенного спроса на кадры в передовых отраслях экономики, в силу чего временная миграция квалифицированных специалистов становится одним из объектов иммиграционной политики США, страны традиционно ориентированной на привлечение постоянных мигрантов.

Помимо программы H1B, въезд в страну квалифицированных специалистов сроком на один год (с возможностью продления) предусмотрен условиями Североамериканского соглашения о свободной торговле (North American Free Trade Agreement — NAFTA). Квота по программе NAFTA установлена в размере 5500 человек в год только для граждан Мексики.

В 2001 г. в страну въехало на срок до одного года 27695 сельскохозяйственных рабочих и 72387 человек в качестве квалифицированных и неквалифицированных работников отраслей американской экономики, испытывающих дефицит рабочей силы. По сравнению с 1995 г. их число возросло соответственно с 11394 и 14193[10].

Студенты

Одним из основных направлений миграционной политики США является привлечение иностранных студентов. Это — один из основных каналов привлечения в страну молодых квалифицированных специалистов-иностранцев. Наиболее успевающие студенты, как правило, после окончания университетов легко находят себе работу в США.

Студенческая виза выдается исключительно для академических целей, но она предполагает возможность легальной работы в США, хотя и с существенными ограничениями — не более 20 часов в неделю (полная рабочая неделя во время каникул). В первый год обучения разрешается любая работа, но только в пределах учебного заведения. Начиная со второго года, ограничения в выборе места работы снимаются.

Во время обучения в США к иностранному студенту могут присоединиться члены его семьи (супруг и несовершеннолетние дети). Они не имеют права на работу и получение какого-либо вознаграждения и финансовой помощи, однако обладают правом на учебу в США.

Для получения студенческой визы необходимо подтвердить факт зачисления в учебное заведение на полное время обучения и знание английского языка, а также предоставить документальное подтверждение источников финансирования, покрывающих расходы, как на обучение, так и на проживание.

Студенческие визы выдаются сроком либо на один год, либо на три года. В целом обладатель визы может находиться в США легально до тех пор, пока он соответствует своему неиммиграционному статусу, т.е. проходит обучение, после — учебную стажировку плюс еще 60 дней. После завершения обучения он должен либо покинуть США, либо подать заявку на изменение статуса. Максимальное пребывание в США по студенческой визе возможно в течение восьми лет.

Программа «этнического разнообразия»

Закон об иммиграции 1990 г. предусматривал введение особой иммиграционной программы, направленной на увеличение этнического разнообразия въезжающих на постоянное жительство в США. Механизм реализации этой программы заключается в ежегодном проведении специальной лотереи, выигрыш в которой дает ее участникам возможность получить иммиграционную визу в США. При этом, по условиям лотереи, наибольшие шансы победить имеют представители тех стран, из которых в предыдущие 5 лет въехало наименьшее число иммигрантов. Так, в 2001 г. из состава участников были исключены страны, из которых в течение 5 предыдущих лет прибыло более 50 тыс. человек. Годовая квота в рамках программы этнического разнообразия составляет 50–55 тыс. иммиграционных виз. Максимальное число виз, которое могут получить представители одной страны, равно 3850.

Беженцы

Согласно законодательству США, к категории беженцев относятся лица, находящиеся за пределами своей страны, но вне границ Соединенных Штатов, и не имеющие возможности вернуться к месту своего проживания по причине преследований по религиозным, расовым или национальным признакам, а также вследствие принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям[11]. Обратившиеся с ходатайством о предоставлении убежища в США определяются как «лица, ищущие убежище».

Каждый год Конгресс определяет планируемое число принятия беженцев. Это не является квотой в строгом смысле слова, поскольку может быть пересмотрено в течение года. Тем не менее эта цифра и действительное число принятых беженцев тесно взаимосвязаны.

Законом о беженцах 1980 г. предусмотрены меры адаптации, которые включают организацию курсов обучения английскому языку, помощь в трудоустройстве и финансовую поддержку. Спустя год пребывания в США после получения статуса беженцы имеют право приобрести иммиграционный статус.

С целью совершенствования системы рассмотрения заявлений о предоставлении убежища в середине 1990-х гг. было предприняты следующие меры: сокращены сроки рассмотрения прошений; удвоен штат служащих и введена специальная программа их обучения; установлена процедура, согласно которой заявления, получившие отказ, незамедлительно отсылаются в иммиграционные суды; получение заявителями права на трудоустройство отложено до момента принятия решения о предоставлении убежища или до истечения 180 дней с момента подачи заявления, если решение не было принято[12]. В 1997 г. в силу вступило положение, в соответствии с которым, ходатайство о получении убежища может быть подано лицами, находящимися на территории США не более одного года.

Нелегальная иммиграция

По оценкам Службы иммиграции и натурализации, численность нелегальных иммигрантов в США в январе 2000 г. составляла 7 млн человек[13]. Основная часть нелегальных иммигрантов проникает в США через границу с Мексикой. Особенно серьезную проблему представляет организованная перевозка нелегальных мигрантов и ее связь с теневым сектором экономики страны.

Для борьбы с нелегальной иммиграцией с США применяются общераспространенные методы контроля всех видов миграции, стандартный механизм которых включает систему проверок в пунктах пересечения границ. Пограничный патруль располагает стационарными постами вдоль границ страны, но при этом является мобильной службой, занимаясь поиском тех мигрантов, которым удалось продвинуться вглубь страны. С начала 1990-х гг. правительство страны предпринимает меры для обеспечения надежности миграционной системы, увеличивая численность сотрудников пограничных служб, сооружая пограничные заграждения, внедряя новые технологии и вспомогательное оборудование. За период с 1991 по 2002 гг. на границе было задержано более 17 млн человек, главным образом, выходцев из Мексики. Другой способ борьбы с нелегальными иммигрантами — депортации — также широко используется иммиграционными службами. За период 1991–2002 гг. из страны было депортировано в принудительном порядке 1266 тыс. иностранных граждан, нарушивших условия пребывания в стране[14].

Законодательство США предусматривает карательные меры против работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов, и организаторов нелегальной иммиграции и траффикинга, наказываемых наложением штрафа и лишением свободы. Однако, число работодателей, привлеченных к ответственности за трудоустройство нелегальных мигрантов, невелико. Так, в 2002 г. было арестовано около 450 человек. В том же году было задержано около 9 тыс. человек за содействие нелегальной миграции.

Одним из основных направлений борьбы с нелегальной миграцией в Соединенных Штатах является реализация программ амнистий. Наиболее крупная акция по легализации была проведена в 1986 г., в соответствии с законом об иммиграционной реформе и контроле (Immigration Reform and Control Act — IRCA). Возможность подачи прошения о праве на пребывание в США получили нелегальные иммигранты, которые проживали в стране безвыездно с 1 января 1982 г., или прибывшие на жительство в страну не менее чем за пять лет до принятия закона, а также сельскохозяйственные рабочие, отработавшие как минимум 90 дней на сезонных работах в течение года, предшествовавшего принятию закона. Всего по обеим категориям процедуру легализации прошли около 3 млн человек. Последствия проведения амнистий — тема, которая постоянно фигурирует в дебатах, посвященных вопросам иммиграционной политики в США. Высказываются мнения о том, что такие программы способствуют росту нелегальной иммиграции в будущем.

Получение гражданства

Получение американского гражданства иммигрантами происходит через процесс натурализации, главными условиями которого, согласно Закону об иммиграции и гражданстве 1952), являются:

• достижение возраста 18 лет;
• 5 лет пребывания в США в статусе постоянного жителя (3 года для супругов граждан США);
• проживание в течение, как минимум, 3-х месяцев на территории определенного штата до даты подачи заявления в местный иммиграционный офис;
• владение английским языком;
• знание истории США и основ государственного устройства и законодательства;
• достойный образ жизни (отсутствие судимости за совершение криминальных правонарушений, невыплаченных долговых обязательств и пр.);
• клятва на верность США.

В отличие от лиц, обладающих статусом постоянного жителя, граждане США не имеют ограничений в избирательных правах, могут находиться за пределами страны без угрозы потери легального статуса и не подлежат депортации. За период 1992–2001 гг. американское гражданство получили 5920 тыс. человек.

К оглавлению главы 4