Что значить "развивать регионы"

Связь сырьевых зон со старопромышленными регионами России все более и более ослабевает. Пространство России сильно фрагментируется. Государство явно не справляется с функцией развития своих регионов. У него практически отсутствуют планы нового освоения страны

В конце 2000 г. был опубликован доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа “На пороге новой регионализации России”. Основным выводом доклада было утверждение о том, что страна стоит на пороге новой “региональной революции”, которая существенно поменяет пространственную организацию российского общества. Поскольку речь идет о революционном процессе, старые формы государственного управления перестают его улавливать и направлять, более того, переживают кризис. Следовательно, возникает проблема формирования новой государственной региональной политики в России.

Индустриализация как рецепт регионального развития уходящей эпохи

Россия в своем региональном развитии очень долгое время следовала рецептам девятнадцатого века: развитие — это индустриализация; территория есть технологическая площадка — “физическая платформа” — для размещения производительных сил; обеспечить развитие территории, значит, сосредоточить на ней главные факторы индустриального производства — сырье, основные фонды, капитал и рабочую силу.

Наиболее серьезную угрозу развитию, согласно данным рецептам, создавали рассогласование темпов индустриализации на разных территориях, выражавшееся в плохой транспортной связанности последних, во внутренних административных барьерах, в коммунальной необустроенности пространства для жизни людей. Все это не позволяло в полной мере использовать естественные ресурсы страны, препятствовало общенациональному промышленному росту и служило источником острейших социальных противоречий, а потому побуждало государство проводить активную региональную политику. Ее основной целью стало выравнивание уровня индустриального развития различных территорий, а инструментом — компенсация государством недостатка предпринимательской активности населения данных территорий.

Россия и Советский Союз не были изобретателями подобных рецептов регионального развития. Еще один из классиков «физической экономии» немецкий экономист XIX в. Ф.Лист утверждал, что у нации должна быть “экономическая основа” в виде системы взаимосвязанных отраслей и производств, поддерживаемых и защищаемых национальным государством. Последнее в силу этого обязано отвечать за экономическое развитие своих территорий, увеличивать их хозяйственно-экономическую (технологическую, транспортную, финансовую и пр.) связанность. Считается, что во многом благодаря идеям и практическим усилиям Ф.Листа была разработана и реализована в начале XIX в. политика экономического развития США, принципы которой затем заимствовала “революция Мейдзи” в Японии в 1860-70-х гг. Кроме того, Ф.Лист в 1830-е стал одним из организаторов “Германского таможенного союза” (Zollverein), снявшего таможенные барьеры между его участниками и открывшего путь к созданию общегерманской сети железных дорог. В целом это предопределило успех промышленной революции в германских землях.

Россия в конце XIX в. по примеру других промышленно развитых стран прибегла к индустриальной модернизации как способу развития своих регионов. Последователем Ф.Листа был много сделавший для реализации проекта Транссиба С.Ю.Витте. Вполне в духе “физической экономии” действовала учрежденная в 1915 г. Российской Императорской академией наук по инициативе академика В.И.Вернадского Комиссия по изучению естественных производительных сил России (КЕПС), ставшая прародительницей действующего и поныне Совета по изучению производительных сил (СОПС). Она занималась изысканием природных ресурсов, инвентаризации их источников, а затем осуществила описание ресурсной базы для плана ГОЭЛРО, а еще позже СОПС стал ключевым институтом планирования размещения производительных сил.

Исходя из понимания регионального развития как поощряемой и спонсируемой государством индустриализации территорий, Россия на протяжении многих десятков лет, обустраивая свои регионы, выступала в них проектировщиком, инвестором и предпринимателем, реализуя разного рода инженерно-строительные и институциональные проекты, согласуя их с общим проектом страны, которой не было, но которую хотелось иметь. Отсюда — гигантские промышленные стройки, финансируемые из госбюджета, различные миграционные программы, перемещавшие по стране миллионы людей, тщательное и последовательное изучение природных ресурсов территорий, строительство транспортных путей, становящихся «каркасом» индустрии. В результате государственной индустриальной модернизации в России к середине прошлого века сформировалась система инфраструктур, составляющих «каркас» индустрии, система расселения, а также административно-государственного деления страны, поддерживающие технологическую связанность территориальных производственных комплексов и обеспечивающие переток «ресурсов развития» внутри национальных границ.

Кризис индустриального развития регионов

К концу ХХ века государственная региональная политика как политика индустриализации перестала выполнять функцию развития. Первыми этот печальный факт констатировали западные страны. В 1970-е гг. пришло понимание того, что региональные ресурсы для индустриального развития исчерпаемы и зачастую невосстановимы.

Был сделан вывод о том, что увеличение объемов индустриального производства в настоящем времени может обернуться катастрофой в будущем. Настоящий шок вызвал опубликованный в 1972 г. Римским клубом доклад “Пределы роста”, в котором были рассчитаны сроки исчерпания человечеством естественных ресурсов, потребляемых индустрией. Словно в подтверждение доклада в эти же годы в мире разразился первый нефтяной кризис.

Исчерпаемы оказались не только природные ресурсы, но и людские. Подпитка развиваемых регионов рабочей силой, необходимой для освоения новых типов производственной деятельности и демонстрации новых типов активности, для промышленно развитых стран стала проблемой. Города в этих странах к середине ХХ в. просто «съели» своего основного поставщика рабочей силы — село, а ее миграция из-за рубежа, не обеспечивая качественного промышленного роста, приводила к возникновению острых социальных противоречий. Поэтому в 1973 г. ФРГ, осуществлявшая самые большие в Европе миграционные программы, прекратила вербовку рабочей силы за рубежом.

Ограниченность возможностей индустриализации как стратегии регионального развития проявилась также в том, что все чаще спонсируемое государством строительство крупных индустриальных объектов в регионах оказывалось экономически неэффективным. К тому же центральные органы государства постоянно сталкивались с отрицательным отношением региональных властей к общенациональной политике, направленной на регулирование экономики в зоне их юрисдикции. Инициируемая извне модернизация зачастую не компенсировала разрушения традиционной жизненной среды местных сообществ. В силу этого региональное сопротивление блокировало использование местных ресурсов при реализации государственных модернизационных проектов на территориях.

С другой стороны, стали нарастать изменения в технологической базе производства. Основные фонды, промышленные предприятия постепенно утрачивают значение ключевых ресурсов развития. В качестве таковых с 1980-х гг. выступают знания, информация, а точнее, владение технологиями. Это полностью поменяло принципы пространственной организации в экономически развитых странах.

Районы, в которых сосредоточивался интеллектуальный капитал, превращались в новые центры управления производственными процессами (“ключевые узлы” финансового и фондового рынков, центры разработки новых технологий и логистики и пр.) и могли извлекать нечто вроде “ренты управления” или “стратегической ренты”. Валовые объемы товарного производства перестали быть главным показателем мощи нации и уровня развития региона. Старопромышленные регионы, в которых концентрировались традиционные индустриальные производства, вступили в полосу затяжного хозяйственного и социального кризиса. В связи с чем в 1980-е гг. в Европе наметился отказ от вертикально-интегрированной структуры промышленной политики и ее пространственного аналога, известного как политика регионального экономического развития. Таким образом, сложившаяся в эпоху индустриализации пространственная организация государств, воплощенная в транспортных и инженерных инфраструктурах, системах расселения, перестала соответствовать реальной геометрии хозяйственной и социально-политической жизни. Поверх административно зафиксированных границ старых индустриальных регионов стали формироваться новые регионы. Встал вопрос о появлении принципиально новой государственной политики регионального развития.

В чем сегодня состоит государственное развитие регионов

Переход к новой государственной региональной политике в странах Западной Европы, Северной Америки и Японии начался в 1970-1980-е гг. и до сих пор еще не закончен. Но ее контуры в этих странах в целом определились. От понимания развития как роста индустрии перешли к представлению о нем как об улучшении качества жизни людей — гармонизации условий их жизни и работы. Теперь не промышленное предприятие, а университет, проектные мастерские и лабораторные комплексы стали рассматриваться в качестве главных плацдармом развития регионов.

Соответственно не внешняя промышленная экспансия и крупные индустриальные стройки, а сосредоточение офисов, школ и высокотехнологичных малых и средних предприятий, не нарушающих культурную самобытность территорий, стали символами регионального развития. В этих условиях массовая миграция, приносившая в регион кадры для промышленных предприятий, была заменена “точечной” миграцией обладающих новой ключевой квалификацией специалистов или кандидатов в таковые в виде студентов и аспирантов университетов и колледжей, а также постоянным модернизационным образованием работников. Желанными для территориальных сообществ стали не всякие инвестиции, как это было в предыдущую эпоху, а только те, что способствовали сохранению и улучшению среды жизни.

Тем самым пересмотру подверглось значение для территориального развития прежде считавшихся ключевыми факторов — природных ресурсов, инвестиций, рабочей силы, основных фондов, инфраструктур. Региональная организация стала опираться не столько на хозяйственные и административные, сколько на культурные основания.

Государствам оставалось лишь институционально закрепить принципы нового регионального развития, что и было сделано, начиная с 1970-х гг., когда западноевропейские государства и Япония принимают национальное законодательство, регулирующее региональное развитие, а также утверждают планы пространственного развития своих стран. Характерной чертой этих планов и законов стал отказ от идеологии выравнивания индустриального развития регионов в пользу выравнивания в них качества жизни людей и объема предоставления им со стороны государства определенной совокупности социальных благ.

При этом государство не отказалось от своего главного инструмента регионального развития — компенсации недостатка предприимчивости на территориях. Но отныне эта компенсация не могла быть достигнута за счет механического перемещения в регионы основных факторов индустриального производства (рабочей силы, капитала, основных фондов) извне. Она должна была опираться на поощрение местных инициатив, стимулирование активности региональных резидентов. В основе такой позиции лежит убежденность в том, что естественно-культурные тренды развития являются более значимыми и устойчивыми по сравнению с искусственной модернизацией. Отсюда — опора государства в развитии регионов на культурную местную самобытность, учет естественных трендов социальных процессов, а также децентрализация системы регионального управления и утверждение принципа субсидиарности как приближения к населению органов, оказывающих им социальные услуги от имени государства.

Гораздо сложнее оказалось найти государствам схему новой пространственной организации своих земель. Стремление соединить новые интеллектуальные информационно-коммуникационные технологии и региональное развитие подтолкнуло к созданию “технопарков” и “технополисов” как технологических агломераций, нацеленных на создание и распространение наукоемкой и информоемкой продукции и обеспечивающих высокое качество жизни. Именно технопарки стали рассматриваться в качестве центров регионального развития экономически передовых стран. Основной рост технопарков в этих странах пришелся на 1980-е гг. и инициировался органами местной власти при непременном участии центральных правительств.

И все же появление новых национальных и мировых экономических и культурных регионов-лидеров (три городские агломерации Японии, “солнечный пояс” Франции, юг Германии, приграничные полосы и тихоокеанское побережье США и пр.) вызвало к жизни оживленную дискуссию по поводу принципиально новой пространственной организации социальной жизни (“Европа регионов”, германский проект “силиконового моря”, проект “виртуальных государств” без территории или с ее минимумом и т.п.), но саму эту организацию пока не проявило. Формы государственно-правовой, а может быть и наднациональной “упаковки” процессов новой регионализации пока еще ищутся.

Новая регионализация России

Россию волна “новой регионализации” захлестнула позже, чем другие индустриально развитые страны. До конца 1980-х гг. политика регионального развития следовала принципу выравнивания уровня индустриализации территорий за счет их государственной модернизации. При этом, как отмечается в документах СОПС при Минэкономики РФ, в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены: в 1920-1930-е годы это — подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия); в 1930-е и начале 1940-х годов — создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е годы — ускоренное развитие восточных районов страны; в 1960-1980-е годы — формирование крупных территориально-производственных комплексов.

Перелом в региональном развитии страны произошел в 1990-е гг. К их началу прежняя государственная региональная политика себя фактически исчерпала. Общенациональные приоритеты регионального развития были утрачены. Индустриализация регионов перестала быть основным способом «стягивания» в них ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных и пр.). Более того, зачастую именно индустриализация стала сопровождаться ускоренным «вымыванием» этих ресурсов с территорий.

Кризис затронул, прежде всего, старопромышленные регионы России, в которых были сконцентрированы традиционные индустриальные производства: неконкурентоспособные технологии и не имеющая современных ключевых квалификаций рабочая сила; нет рынков сбыта продукции; нет конкурентных преимуществ на глобальном рынке; и т.п. Фактически, жизнь в этих регионах начала «сворачиваться», «оголяя» становящиеся избыточными, а потому разорительными инфраструктуры. Промышленно-технологический кризис вызвал кризис поселенческий. В стране не оказалось поселений, способных выполнить в полной мере функцию «полюсов роста».

В ранее снабжавших индустрию сырьем российских регионах произошло закрепление сырьевой специализации, но теперь уже не в рамках национального хозяйства, а мировой экономической системы. Причем сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве «хвостов», развернутых за границами России технологических цепочек. Отсюда — большие объемы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Например: Белкомур, Баренцкомур, Полярная, Трансконтинентальная, Северо-Сибирская, Амуро-Якутская железные дороги. Фактически, российское освоение сырьевых зон приобретает отчетливо выраженный характер колонизации. Его опорными пунктами становятся временные поселения (вахтовые поселки, партии и т.п.), которые развертываются у источников сырья и перемещаются по мере их истощения к новым. Волна освоения перемещается таким образом с запада на восток России, оставляя за собой истощенные земли.

Таким образом, ставится под вопрос сам принцип прежней территориальной «сборки» страны как комплексного и взаимосогласованного индустриального освоения территорий. Наиболее конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказываются сырьевые зоны. Они «стягивает» на себя проектные мощности, поглощают свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу, постепенно становятся «спонсорами» общенациональных политических процессов, придавая им выгодную для себя направленность. Не государство, а сырьевые корпорации начинают вести региональное строительство, инициируя развертывание новых транспортных инфраструктур, делегируя своих представителей в органы государственной власти, формируя отвечающее их интересам пространство финансовых потоков. Но это разрастание экспортно-ориентированного сырьевого сектора экономики страны дает пока слишком слабый импульс развитию ее несырьевых регионов. В лучшем случае стимулируется развертывание транспортных путей, а также работа предприятий инструментального и технологического обеспечения сырьевых производств.

Есть все основания утверждать, что связь сырьевых зон со старопромышленными регионами России все более и более ослабевает. Пространство (социально-экономическое, административно-политическое, культурно-историческое) России сильно фрагментируется. Государство явно не справляется с функцией развития своих регионов. У него практически отсутствуют планы нового освоения страны. Большинство государственно-поддерживаемых региональных проектов представляет собой «перечень недоделок предыдущего периода» — эпохи индустриализации. Проект новой пространственной «сборки» страны не предъявлен. Последних десять лет жизни России показали, что административные регионы — субъекты федерации — также не смогли в полной мере выполнить функцию пространственного развития страны. Это позволяет сделать вывод о том, что процессы регионообразования и регионального развития в России не прекратились. Но они больше не «упаковываются» в старые административно-государственные формы. Стране требуется новая государственная региональная политика.

Что же мешает перейти к этой новой региональной политике в России

Думается, что переходу к новой государственной политике регионального развития России не совершается в силу целого ряда причин.

Во-первых, развитие регионов представителями российской регионалистики, а главное, федеральных и субфедеральных органов власти чаще всего мыслится по-старому — как продолжение индустриализации и урбанизации территорий. Следовательно, «выравнивание» развития продолжает отождествляться с «выравниванием» валовых показателей в первую очередь промышленного производства. Поэтому если развитие, то — стройка, а если настоящий рывок в развитии — то гигантская стройка, а участие в ней Российской федерации и есть государственное развитие регионов. Большинство федеральных целевых программ развития территорий до недавнего времени строились на именно этих постулатах.

Попытки помыслить новую пространственную организацию страны наталкиваются на почти тотальное отсутствие концептуальных гипотез этой организации, на унаследованную систему статистических показателей, в которой все данные развития, как бы, «рассекаются» административными границами и привязаны к инженерно спроектированной еще во время индустриализации «отраслевой структуре народного хозяйства». Хотя, казалась бы, очевидно, что из старых мыслительных конструкций и «кубиков»-данных можно собрать только старую карту регионов, новых процессов регионализации не представить. Возможно, правы те, кто утверждает, что мышление регионального развития в стране все еще сковано стереотипами индустриализации.

Во-вторых, до сих пор не определена технологическая база новой регионализации России. Пока фиксируется в основном две характеристики данной базы. Прежде всего, это — глобальный масштаб производственных процессов, при котором экономические границы больше не совпадают с административно-государственными, а «центры принятия решений» в том числе и пространственно перестают совпадать с административными центрами не только старых регионов, но и страны.

Другой особенностью технологической «сборки» российской экономики является все более отчетливо проявляющаяся в этих глобальных хозяйственных процессах ведущая роль информационно-коммуникационных технологий и технологий природосбережения. Именно их сосредоточение (развертывание соответствующих инфраструктур, сосредоточение работников с ключевыми квалификациями в данной сфере, а также концентрация организаций, базирующихся на данных технология) на определенных территориях превращает последние в центры новых культурно-экономических регионов. Дефицит таких центров стране оборачивается втягиванием ее хозяйственных территориальных комплексов в чужие технологические цепочки, но уже в статусе их периферии.

Однако констатация этих пусть и очень важных особенностей развития хозяйства не позволяет дать автоматический ответ на вопрос о том, как должно быть организовано (институционально, инфраструктурно, демографически и экологически) пространство России, чтобы обеспечить уровень и темпы развития ее регионов, сопоставимые с мировыми.

В-третьих, российское государство пока еще не определилось с субъектом развития его регионов в настоящий момент, а, следовательно, не может подобрать и современные институциональные формы региональной политики.

Сформированные когда-то в первую очередь по соображениям транспортной связанности и на основе калькуляции издержек по размещению производительных сил границы российских регионов с течением времени приобрели вид вечных и исторически неизменных. Эти границы «дробят» государственные институты регионального развития, выступают препятствием для новой кооперационного действия различных территориальных сообществ, привязывают к привычным схемам действия и отторгают новое. Например, даже в тех случаях, когда власти субъекта федерации или муниципалитета осознают важность и выгодность для них запуска трансрегиональных и трансграничных процессов развития, они оказываются неспособными инициировать и направлять эти процессы в силу отсутствия необходимых правовых форм. Сложившееся в эпоху индустриализации страны административно-государственное деление не фиксирует современные трансграничные процессы развития, вычеркивает из субъектов последнего ТНК, коммуникационные и «сетевые» структуры, хотя именно эти субъекты все больше и больше определяют геометрию современного социально-экономического и политического пространства страны.

В-четвертых, до тех пор, пока отсутствует “проект “Россия”, трудно определить принцип территориальной «сборки» страны.

Понятие “проект” применительно к развитию, в том числе и пространственному, страны фиксирует осмысленность, "запланированность" данного развития. Держателем “проекта” выступает, как правило, государство, собирающее действия отдельных лиц и организаций во временные и последовательности и пространственные сопряженности. Оно использует для этой “сборки” нормативно-правовую систему, регулирует размещение на своей территории различных инфраструктур и распределение населения. По сути дела, “проект “Россия” должен отвечать на вопрос о том, какое общество должно быть построено (или может возникнуть естественным образом в специально организованной среде) на российской территории, а также каким образом Россия должна быть “вписана” в глобальный мир.

Наличие подобного рода “проекта” является основанием для осмысленной и целенаправленной политики регионального развития страны. В России в настоящий момент помыслить проект пространственного развития очень сложно. Слишком неопределенно ее будущее.

О “проекте “Россия”

Россия занимает в настоящий момент относительно небольшое место в мировом социальном пространстве (мировом производстве, глобальном товарном и финансовом рынках и т.п.), но обладание примерно 1/8 мировой суши создает физическую основу для более значительного места страны в будущем мире. Именно на этой земле сосредоточены многие ключевыми ресурсами будущего (полезные ископаемые, водные ресурсы, свободная земля, нетронутая природа, уникальная культура и т.п.). Удержание территории, ее сохранение, освоение и обустройство — вполне могут быть рассмотрены в качестве основной цели “проекта” пространственного развития страны.

Глобальный мир, в который включена Россия, давно превратился в огромное «проектное пространство». В нем реализуются своего рода «мегапроекты» будущего (конструкции мироустройства), задающие иерархию территорий, определенную направленность потоков идей, людей, финансов, товаров и пр.

Непосредственно на сопряженных с территорией России пространствах в настоящее время реализуются три таких самостоятельных «мегапроекта»: западный (в атлантическом и европейском вариантах), исламский и восточно-азиатский, основным держателем которого выступает Китай. В каждом из этих «проектов» так или иначе определяется и место России не только как политико-правового, но и пространственного образования. Предлагаемые извне варианты будущей организации пространства страны (типа транспортной связанности территорий, локализации хозяйственных комплексов, направления развертывания инфраструктур, миграционных процессов и т.п.) могут и должны быть рассмотрены как вызовы (а не угрозы!) для нее.

Государственная политика регионального развития должна в связи с этим рассматриваться как ответ на указанные вызовы. Его составляющими должны стать не только системы инженерных, коммуникационных инфраструктур, хозяйственная территориальная специализация и системы расселения, но и культурно-институциональная обустроенность территорий, сохранение культурной обустроенности российских земель, бережное отношение ко всему, что подтверждает исторические права народа России на эту территорию.

Таким образом, у России должны появиться три фланга (западный, исламский и восточно-азиатский), оконтуривающие ее пространства, задающие ему определенную геометрию и позволяющие вписаться в основное течение (meаn streаm) мирового развития, но при этом сохраняющие страну от разорительного вымывания с ее территории национальных ресурсов будущего.

Что же касается внутреннего аспекта вопроса о пространственной организации площадки проекта «Россия», то удержание и сохранение территорий здесь означает выбор типа, цели освоения территорий. Вряд ли в современную эпоху целью освоения должно служить потребление всех естественных ресурсов российских земель. Скорее всего, ею должно стать создание устойчивых самовоспроизводящихся территориальных сообществ (принцип: “это место должно быть желанным для жизни”). Как написал один из экспертов, Россия в своем региональном строительстве должна перейти от «колонизации» как движения за естественными ресурсами к «обживанию» как укоренению, многофункциональным поселениям. Очевидно, что для России, как и для европейских стран, ключевым критерием регионального развития становится «жизненная среда», а государственная политика регионального развития становится не политикой индустриальной модернизации, а средового обустройства. Территориальные границы, в которых сохраняется определенная среда жизни сообществ, становятся границами новых регионов — территориально-локализованных сред.

В качестве принципа “сборки” средовых пространств в страну может быть принят принцип комплементарности, т.е. взаимодополняемости регионов, когда их соединение, “сборка” позволяет расширить возможности средового развития каждого из них. Следует напомнить, что в докладе Месаровича и Пестеля в 1974 г. Римскому клубу была предложена концепция органического развития как системного и взаимозависимого развития, когда каждый регион должен выполнять свою особую функцию, подобно клетке живого организма. Эта концепция также может быть обсуждена как принцип построения схем “сборки” российских регионов, а также тех случаев, когда региональное национальное строительство должно “втягивать” сопредельные территории.

Субъекты регионального развития в современной России

Средовое развитие всегда связано с обустройством жизни на территории определенного сообщества, что ставит перед государством сложную задачу, с одной стороны, обеспечить полномасштабную территориальную «сборку» страны, с другой — сохранить и усилить территориальные сообщества. По сути дела, это — вопрос выбора субъектов регионального развития, для успешного функционирования которых и должна, собственно говоря, формироваться соответствующая среда.

Стоит ли опираться в таком деле на уже существующие властно-публичные структуры, или для этого требуются новые органы?

Ясно, что старые структуры, будучи слепком с предыдущей волны регионализации России, не могут быть использованы для строительства новых регионов без существенных трансформаций. Отсюда идеи о проведении нового разграничения полномочий между федеральными, субфедеральными и муниципальными властями в надежде, что данное разграничение приведет к согласованности и субсидиарности их действия, изменит масштабность принимаемых субъектами федерации и муниципалитетами решений, в частности по вопросам экологии, развития транспорта и связи, энергообеспечения территорий и т.п.

Если исходить из принципа средового развития регионов России, то за федерацией и субфедеральными органами должны закрепляться функции установления нормирования политической, культурной, экологической, хозяйственной, архитектурной и пр. среды жизни территориальных сообществ, а также реализация проектов, имеющих национальное значение. В свою очередь, само средовое обустройство должно быть делом данных сообществ и двигаться их энергией и инициативой. Распределение полномочий между разными уровнями власти в стране необходимо подчинить этому правилу.

У новой регионализации могут появиться и совершенно новые организационные формы. Учреждение семи федеральных округов могло бы стать такой новой формой. Гипотетически окружное деление создало государственную площадку для осуществления проектов, выходящих за административные границы отдельных муниципий и субъектов федерации, ориентированных не на решение отраслевых задач, а на развитие регионов как неких культурно-экономических сообществ. Однако реализовать функцию регионального развития полномочные представители Президента РФ в округах могут только в том случае, если будут заниматься вопросами транспортной связанности страны, инфраструктурной ее обустроенности, вопросами преодоления административных барьеров между территориями, формирования инициативного развития отдельных территорий и пр. Пока же округа к такой деятельности организационно не готовы и институционально не оснащены.

Новыми субъектами регионального развития могут стать те, кто способен действовать в интересах территориальных сообществ. И не обязательно это должны быть уже существующие институты публичной власти. Возможно появление «сетей» или стратегических «партнерств» непубличных институтов с государством и муниципиями. В региональное развитие может быть вовлечено на сетевых началах огромное количество учреждений, негосударственных организаций и т.п. Например, по данным Всемирного банка, в Центральной Америке децентрализация управленческих функций центральных правительств и их передача органам власти в провинциях и на местах не оказали большого воздействия на сферу начального образования. Однако передача функций непосредственно школам действительно улучшили работу системы образования. Другое дело, что для подобного рода нового пространственного строительства требуется соответствующая правовая база и экспериментальная проверка организационных гипотез.

Государственная политика регионального развития: выбор между проектами и программами

Проводя новую регионализацию, России необходимо выработать новые формы самого “действия” по развитию регионов. Здесь придется выбирать между проектным подходом, столь характерным для эпохи индустриализации и зримо воплощавшимся в больших инженерных проектах преобразования страны, и подходом программно-стимулирующим. Конечно, так и подмывает направить мощь государства на реализацию какого-нибудь индустриального проекта по типу “Транссиба” или ГОЭЛРО, технологически связав российские регионы и тем самым, произведя их новую “сборку”. Но реализация любого подобного проекта на основе традиционных индустриальных технологий, очевидно, не способна стать основным инструментом развития в территориях среды жизни, обеспечивающих формирование на них устойчивых и самовоспроизводящихся сообществ.

Программный подход представляется более предпочтительным для средового развития регионов. Его суть как раз и заключается в создании особой институциональной (нормативно-правовой, бюджетно-финансовой и пр.) среды, поощряющей активность населения к обустройству жизни территориальных сообществ. Таким образом, программный подход позволяет использовать укорененные на территориях естественные тренды развития. Правда, данный подход, подчиняясь логике “непрямого действия”, уступает проектному по темпам изменений в регионах и его эффекты должны рассчитываться на более длительный, чем в отдельных проектах, срок. Хотя, конечно же, программный и проектный подходы должны сочетаться в рамках государственной политики регионального развития при приоритете первого.

О технологической базе современного пространственного развития России

Определение технологической платформы, на которой должна быть осуществлена территориальная «сборка» страны, следует производить с учетом «основного течения» (mean stream) технологического развития мира. В настоящий момент таким «основным течением» является реиндустриализация, направленная на соединение достижений информационно-коммуникационных технологий с традиционной индустрией, а также на изменения ее взаимодействия с окружающей средой.

Для схемы пространственной организации страны переход к новой технологической базе означает то, что деление территорий на промышленные и сырьевые зоны должно быть заменено другим. В основе нового деления должны лежать показатели качества жизни, характеристики жизненной среды, коррелирующие с типом освоения данных территорий.

Центры управления хозяйственными, в том числе даже и технологическими процессами постепенно будут перемещаться в те зоны, в которых обеспечиваются наилучшие условия жизни и работы людей, обладающих ключевой квалификацией для реиндустриализации. В ставшем глобальным мире страна, на территории которой не созданы такие зоны, а следовательно, не собраны в “пакеты” современные инфраструктуры, не обеспечена концентрация людей, обладающих ключевой квалификацией, не выстроена дружественная к человеку архитектурная и природная среда жизни, неизбежно будет сталкиваться с перенесением центров хозяйственного управления и разработки передовых технологий за свои пределы, т.е. будет платить инновационную и управленческую ренту другим странам. Тем самым на территории страны должны появиться регионы — средовые лидеры — новые футорозоны, представляющие стране наилучший образ будущего.

Думается, что “средовыми” футорозонами должен презентоваться образ, а точнее стиль, жизни, достижимый другими территориальными сообществами, не деморализующий их в силу невозможности ликвидации разрыва, а подталкивающий их к активному действию. К тому самому действию, которое может быть поддержано федеральными и субфедеральными институтами власти. Понятно, что сами стили жизни территориальных сообществ в России не могут унифицироваться. Их своеобразие должно связываться с культурно-историческими особенностями данных сообществ, типом освоения территорий, что выражается в комбинации и распределения по ним инфраструктур, и типе развития поселений.

Например, возможно рассмотрение малонаселенных сырьевых зон в качестве зон временного природопользования, что предполагает определенный набор экологических требований к хозяйственной деятельности, к строительству основных инфраструктур, к ключевым квалификациям рабочей силы, характеру расселения и организации населенных пунктов. В то же время в Сибири и на Дальнем Востоке вдоль южных границ и “Транссиба” имеются многофункциональные староосвоенные территории, живущие на которых сообщества, собственно говоря, и составляют каркас российского освоения Зауралья. Данные территории должны обеспечивать переработку сырья, инструментальное и технологическое обеспечение добывающих производств, сосредоточенных в сырьевых зонах, а также транспортно-логистическое обслуживание сырьевого комплекса. Естественно, что жизненная среда в староосвоенных территориях должна быть иной, чем в зонах временного природопользования, т.е. другие инфраструктуры, поселения, ключевые квалификации и пр.

В любом случае в технологической платформе пространственной организации России должны первенствовать новые так называемые “средовые” или “средообразующие” технологии, а способом развития территорий должно быть совмещение расселения людей с ключевыми квалификациями со средой жизни на определенной территории. Государство, развивая регионы, должно поддерживать местные инициативы и программы, имеющие такую направленность. При этом схема пространственного развития России должна включать в себя распределение территорий по типам освоения, в том числе схему развития инфраструктур и схему расселения, должна определять центры разработки новых “средообразующих” технологий, а также учитывать вызовы, предъявляемые России, развертыванием на ее “флангах” процессов чужого освоения.

Институциональное оформление новой регионализации России

Пора признать, что пространственное развитие становится одной из ведущих форм управления страной. Вряд ли оно может быть “уложено” в десяток территориально ориентированных федеральных целевых программ, а также в регулирование транспортных сообщений и энергоснабжения. Если исходить из первенства программного действия государства по развитию своих регионов, то чуть ли не главным инструментом данной политики может стать новое экономическое «зонирование» национальной территории. Причем речь идет о “средовом” зонировании, которое должно быть положено в основу формирования государственных институтов (правил и процедур) освоения этой территории.

В документе, фиксирующем это “зонирование”, например “плане пространственного развития России”, стране необходимо предъявить концепцию не столько «размещения производительных сил», сколько “размещения жизни”. Все это должно выразиться в новом уровне видения (vision) пространства, типов и темпов освоения территории России, а точнее, построения ее будущего. Тогда у каждой части “большой России” появится возможность принять собственную миссию в “сборке” страны на мировом “проектном пространстве”. Данная миссия должна, с одной стороны, определяться выбранным направлением развития России, с другой стороны, геоэкономическим и геополитическим значением территорий, “флангом”, на котором они находятся.

Уникальные российские стандарты (технологические, управленческие, культурные, наконец, экологические) в этой ситуации могут составить основу для запуска процессов саморазвития территорий и обеспечить их “сборку”, взаимодействие внутри страны. Поэтому данные стандарты, с одной стороны, должны учитывать естественные тренды развития России, а с другой стороны, задавать направления для следующего шага, подталкивать к инновациям. Полное принятие чужих стандартов деятельности будет во многом способствовать утрате национального контроля над процессом регионообразования на территории страны. Новые стандарты, думается, способы породить новый класс “средовых” технологий. В частности, требования к формированию архитектурной среды жизни и коммунального обустройства населенных пунктов, будучи выражением той самой искомой будущей России должны составить ядро инновационных решений.

Таким образом, региональное развитие в Российской Федерации должно базироваться на новых “средовых” стандартах, которые отражают не столько нормативы обеспеченности населения определенным набором социальных благ, сколько нормативы деятельности на определенной территории (например, режим “временного природопользования”). Правда, чтобы перейти к этим стандартам необходимо будет поменять систему государственной статистики, сложившуюся в предыдущем (индустриальном) цикле развития страны. Не секрет, что управление во многом выступает как комбинация учитываемых показателей. Поэтому оперирование старыми показателями будет сковывать новое региональное строительство в России.

Следует изменить взаимоотношения государства и регионов. За первым оставить выработку плана пространственного развития (схемы транспортного развития страны, определения правового статуса территориальных зон, оборонное строительство и т.п.), а конкретное действие по созданию (выращиванию — ?) среды жизни необходимо закрепить за территориальными сообществами. При этом, если помнить о принципе комплементарности (“органического развития”), последние должны принимать взаимосогласованные и взаимоувязанные решения. Иными словами, масштабность принимаемых решений и уровень кооперационного взаимодействия должны быть повышены как на муниципальном, так и на субфедеральном уровнях. Видимо, в качестве первого шага в этом направлении российское государство могло бы перейти к первоочередной поддержке кооперационных программ и проектов субъектов федерации, а также муниципальных образований, особенно если речь идет об инфраструктурном и “средовом” развитии.

Все эти меры по внутреннему обустройству страны должны сопровождаться выработкой международно-правовых конструкций, обосновывающей владение Россией ее территорией в становящемся глобальным мире. Речь идет о том, что концепция государственного суверенитета, сформированная усилиями правоведов и политиков в индустриальную эпоху как легализация и легитимация складывающейся на тот момент пространственной организации, должна быть пересмотрена и мировому сообществу должна быть предъявлена новая правовая доктрина пространства страны.

К сожалению, все эти меры должны осуществляться в тот момент, когда современная теория пространственного развития только-только складывается и сему пространственного развития России можно представить только приблизительно. Многие действия по разработке и реализации данной схемы в этих условиях неизбежно будут иметь характер “проверки боем”, находиться и оттачиваться в ходе экспериментов. Ошибки неизбежны, но, предвидя их, нельзя отказываться от развития. Если мы отказываемся от того, чтобы самим развивать страну, то этот процесс не останавливается, просто он развивается по чужим сценариям.