Опыт регулирования миграционных процессов в современной России: институты и нормативно-правовая база

Часть 2.1 доклада "Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития"

Преамбула

В данной главе мы рассматриваем миграционную политику как совокупность четырех составляющих — собственно миграционной политики, политики расселения, политики интеграции и политики, часто отождествляемой с предыдущей, но отличной от нее — политики натурализации.
  • Миграционная политика — политика, регулирующая механическое движение населения в пространстве. Нами рассматривается в отношении эндомиграции, иммиграции, эмиграции и транзитной миграции. В иммиграции мы остановимся только на тех типах, в отношении которых проводимая политика наиболее значима: это вынужденная миграция (беженцы и вынужденные переселенцы), экономическая (наемный и предпринимательский труд), семейная (воссоединение семьи), образовательная.
  • Расселенческая политика определяет характер распределения миграционного потока по территории страны и пространственную схему его оседания.
  • Политика в области интеграции направлена на адаптацию (в отношении внутренней миграции) и социокультурную переработку (в отношении внешней миграции) мигрантов, как следствие, вовлечение мигрантов в общественную и политическую жизнь принимающего сообщества.
  • Натурализационная политика есть политика огражданствления, т.е. планируемого пополнения и развития гражданского сообщества за счет части иммиграционного потока. Редко достигаемый «потолок» политики натурализации — это использование иммиграции в качестве фактора формирования новой политической нации.

Такой подход вызван необходимостью комплексного учета всех правовых, социальных и культурных состояний/статусов, в которых оказывается иммигрант с момента пересечения границы до выезда из страны или получения паспорта гражданина России. Только в совокупности рассматривая процессы перемещения, расселения, интеграции и натурализации, можно выстроить миграционную политику, адекватную вызовам современности.

Анализ проводится в хронологическом порядке, с учетом трех динамических пространств:

  • нормативного поля, отраженного в федеральных и региональных законах, подзаконных актах, концепциях и программах, инструкциях соответствующих ведомств;
  • организационного поля, отраженного в деятельности и процессах реорганизации институтов, обеспечивающих проведение миграционной политики (создание и реформирование ФМС, организация и функционирование комиссий и рабочих групп и т.д.);
  • и поля «политического торга», осуществляемого, по крайней мере, с четырех проявленных позиций: соблюдения прав человека, обеспечения национальной безопасности, экономической целесообразности (или влияния миграции на конкурентоспособность страны) и пространственного развития (см. схему 1).

Схема 1.

 

Первый этап: 1991 год — август 1994 года.
Ответ на вызовы вынужденной массовой миграции

После распада СССР, в условиях рухнувшей системы управления и образовавшегося правового вакуума, Россия впервые столкнулась с проблемой вынужденной массовой иммиграции. Количество мигрантов, прибывающих в страну в начале 1990-х из стран СНГ, не слишком отличалось от того показателя, который сохранялся с середины 1980-х годов — около 800 тысяч человек в год (см. рис 1.3.1), но именно проблема беженцев и вынужденных переселенцев потребовала определения новой государственной политики в области миграции, разработки соответствующего законодательства.

Важным событием в развитии натурализационной политики было принятие Закона «О гражданстве РСФСР» 28 ноября 1991 г. Этот Закон был не просто полностью адекватен текущим событиям — он их предвосхищал. Принятый за 10 дней до распада СССР, закон полностью учитывал правовые последствия изменения гражданского статуса для жителей распадающегося государства. Особенно важными были статья 13 «Признание гражданства Российской Федерации»[1], действие которой было отменено законодательно только при принятии нового Закона «О гражданстве» в 2002 г., а фактически перестало действовать намного раньше, и статья 18 «Приобретение гражданства в порядке регистрации», которая давала возможность получить гражданство России всем гражданам бывшего СССР в заявительном порядке[2]. Закон вступал в силу с 1 марта 1992 г.

Вставка 2.1.1

Закон Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики «О гражданстве РСФСР»

Москва, Дом Советов РСФСР
28 ноября 1991 года
№ 1948-I

Из статьи 18. Приобретение гражданства в порядке регистрации (в скобках — редакция Закона РФ от 17.06.93 № 5206-1 и Федерального закона от 06.02.95 № 13-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»):

В порядке регистрации гражданство Российской Федерации приобретают:

а)  лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РСФСР (лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации);

б)  лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РСФСР, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста (лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста);

в)  дети бывших граждан РСФСР, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РСФСР, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста (дети бывших граждан Российской Федерации, родившиеся после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста);

г)  граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР (граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, если они до 31 декабря 2000 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации);

д)  лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории РСФСР или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР (лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории Российской Федерации или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации).

Миграционную политику поручили вырабатывать и осуществлять новому ведомству: в июне 1992 года была образована Федеральная миграционная служба, одной из основных задач которой и стало решение вопросов, связанных с вынужденной миграцией — беженцами и вынужденными переселенцами из стран СНГ. Эта основная задача в первые годы существования ФМС стала практически единственной, заслонив собой все остальные проблемы, которые должно было бы решать миграционное ведомство. Такие виды миграции, как трудовая, рекреационная, учебная, продолжали регулироваться законами СССР, чему способствовало принятие правовых документов с оговоркой «до принятия соответствующего закона РФ», относившихся в основном к гражданам дальнего зарубежья.

Фактически, в этот период меры миграционной политики применялись только в отношении тех людей, которые получили статус беженца или вынужденного переселенца, а за пределами внимания остались, по сути, все те мигранты, которые такой статус не смогли или не захотели получить. По оценкам экспертов, в период с 1992 по 2000 гг. статус получили 1570,4 тысяч человек, а миграционный прирост за это же время составил 3 282 тысяч человек[3].  Всего за 1994 – 2000 гг. получили гражданство 4,9 млн человек, из них
2,3 млн — в ОВД на территории России, а остальные — в консульских учреждениях МИДа. Т.е. даже с учетом лиц, получивших гражданство по законам 1991 и 1993 гг., около 1 млн человек оставались без определенного правового статуса. Они просто «растворились» на территории страны[4]. Никаких действий по учету расселения, экономической деятельности, процессов интеграции лиц, как остававшихся гражданами СССР, так и новых граждан РФ, не проводилось и не планировалось. Точной статистики по количеству получивших гражданство до 1994 года нет.

В июле 1992 года была разработана программа по приему беженцев и вынужденных переселенцев из новых независимых государств, а в 1993 году приняты два основополагающих закона — «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

В 1993 и 1995 гг. были приняты поправки в Закон «О гражданстве РФ», позволяющие некоторым категориям лиц, не упомянутым в Законе «О гражданстве РСФСР» 1991 г., получать гражданство в упрощенном, заявительном порядке[5].

Тогда же был сделан важный шаг в области защиты прав человека: в октябре 1992 г. было заключено соглашение между Правительством Россий-ской Федерации и УВКБ ООН по открытию представительства УВКБ в России.

Разработка основ и первое артикулирование новой государственной миграционной политики приходится на 1993—1994 гг. Хотя полноценной политикой эти шаги назвать еще нельзя, поскольку даже заказа на выработку такого рамочного политического документа, как концепция, еще не было. Важнее было принять конкретную программу действий для решения текущих, достаточно острых, проблем.

Одно из знаковых событий того времени — принятие 25 июня 1993 года Федерального закона № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и постановления Правительства РФ
от 7 августа 1995 г. №713 «Об утверждении правил регистрации». Принятие закона (упразднившего прописку и установившего правила регистрации) было попыткой уйти от «крепостной» зависимости граждан от места проживания. Конституционный смысл регистрации состоял в том, что она должна была явиться способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства.

Однако принятые подзаконные акты[6], регулирующие процедуру регистрации, свели на нет возможный положительный эффект и, по сути, сохранили статус-кво. При этом была практически разрушена система статистического учета, что крайне негативно сказалось на возможности анализа внутренней миграции, а институт регистрации по месту пребывания сегодня, спустя 12 лет, остается мощным инструментом сдерживания легальной миграции[7].

Первым документом, в котором были сформулированы основные направления миграционной политики, стала программа «Миграция», утвержденная постановлением Правительства РФ от 18 мая 1992 г. Ориентированный в первую очередь на решение проблем, связанных с беженцами и вынужденными переселенцами, этот небольшой (по сравнению с последующими программами) документ определял принципы правовой защиты и обеспечения занятости, вопросы расселения и жилищного обустройства[8].  Был разработан достаточно детальный список конкретных мероприятий, их исполнителей и планируемых затрат. Особо стоит отметить приложение к программе, в котором приводился список благоприятных и относительно благоприятных для расселения территорий[9]. Однако проверить эффективность работы этой программы не представляется возможным. Ситуация менялась достаточно быстро, круг миграционных проблем и задач рос, и спустя два года на смену программе «Миграция» пришел другой документ.

В августе 1994 г. была принята «Федеральная миграционная программа», которая и определила политику России в области миграции до 2002 года. За это время Программа трижды уточнялась и утверждалась постановлениями правительства на краткосрочные периоды[10].

Программа была, с одной стороны, принята «в целях реализации государственной миграционной политики, направленной на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации, защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодоление негативных последствий стихийной миграции», а с другой — подготовлена в соответствии с постановлением Совета министров, определившим меры по выполнению задач экономической реформы. Возможно, выбор этих двух рамочных положений как основных и обусловил достаточно странную типологизацию миграционных потоков[11] : «вынужденная миграция, внешняя миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция, внутренняя (социально-экономическая) миграция», а также тот факт, что большинство задач программы касалось вынужденной миграции. Самый маленький раздел, сколь ни удивительным это кажется сегодня, был посвящен нелегальной миграции.

Необходимо отметить, что первым основополагающим принципом миграционной политики провозглашался «выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции». Однако такое «силовое» решение проблемы расселения, особенно в части «выбора вида занятости», не могло дать особых результатов. Даже при желании житель большого города с трудом приживался на селе, принудительная смена занятости приводила к потере имеющихся квалификаций, что в целом никак не могло работать на развитие экономики страны, а попытки удержать мигрантов там, откуда уходило коренное население, были обречены на неудачу. Однако эти просчеты не были осознаны, более того — на таком ложном принципе основывалась вся миграционная политика: «Основу миграционной политики применительно к межрегиональной и сельско-городской миграции в России составит комплекс мер, нацеленных на решение проблемы стабилизации и организованного привлечения населения к возрождению малообжитых районов, сел (особенно Нечерноземья) и аграрного сектора».

Достаточно полно в программе отражено необходимое правовое обеспечение. Однако сосредоточенность на проблемах вынужденной миграции привела к тому, что не были не только приняты, но и разработаны такие важные законы, как «О миграции», «О иммиграции и эмиграции».

В области незаконной миграции основным новшеством стало введение института иммиграционного контроля. Такой контроль во многом дублировал пограничный и страдал межведомственной несогласованностью. В результате данный институт остался недооформлен в правовом плане (нет федерального закона, есть только положение), а служба так и не была наделена соответствующими полномочиями (например, выдворение лица за пределы страны). И сегодня этот потенциально мощный инструмент остается никак не задействованным.

Некоторое внимание в рассматриваемой программе уделено эмиграции. Впервые после «открытия дверей» была предпринята попытка описать эмиграционные процессы, которые не носили в то время «острого проблемного характера».

Декларативными остались положения, касающиеся учета национальной совместимости и психологии мигрантов при их расселении. Никаких шагов по разработке механизмов для учета национальной, социокультурной составляющей миграционного потока не было сделано. Отчасти это объясняется тем, что подавляющее число переселенцев из стран СНГ по менталитету и так уже были «своими», поэтому казалось, что никакие особые меры по их интеграции не нужны. Однако не была учтена необходимость подготовки местного населения к приему мигрантов, пусть даже ментально «своих». Средств на комплексные мероприятия по интеграции, ассимиляции, «встраиванию» прибывающих в местный социум не предусматривалось[12]

Перечень мероприятий, необходимых для реализации программы, охватывает практически весь спектр проблем, вплоть до подготовки кадров и проведения санитарно-эпидемиологических мероприятий. Но подавляющая часть из них так и не была воплощена в жизнь. По сути, на этом этапе —
как в значительной степени и на следующем — миграционная политика сводилась почти исключительно к части социальной политики, связанной с расселением беженцев и вынужденных переселенцев.

Принятием «Федеральной миграционной программы» завершается первый этап становления миграционной политики в РФ. Несмотря на то, что многие важные задачи в этот период оставались на периферии внимания, был заложен фундамент для их дальнейшего решения. Однако реально ФМС могла заниматься только теми вопросами, которые были признаны первоочередными с политической точки зрения, а не с экономической, культурной или социальной — в более широком смысле слова, чем просто обустройство части иммигрантов.

Второй этап: август 1994 года — май 2000 года. 
Совершенствование законодательства: уточнение целей и задач миграционной политики

В течение этих лет никаких новых основополагающих законов принято не было. Шла доводка и шлифовка существующего законодательства, причем только по двум категориям мигрантов — вынужденным переселенцам и беженцам.

Важным редакциям подверглись два базовых закона: «О вынужденных переселенцах» (в редакции Федерального закона № 202 от 20.12.1995 г.) и «О беженцах» (в редакции Федерального закона № 95 от 28.06.1997 г.), что на тот момент являлось значительным прорывом по сравнению с законами, принятыми в 1993 году. В Закон «О порядке выезда и въезда» были внесены поправки, уточняющие положение о паспорте гражданина РФ, о транзитном проезде по территории страны.

К этому же периоду относится и принятие ряда миграционных программ в субъектах федерации. Региональные миграционные программы были фактически «расширенной бюджетной заявкой» на получаемые из федерального бюджета средства. Тем не менее их принятие позволяло провести оценку ситуации в региональном разрезе, скорректировать положение федеральной программы на местах.

В этот период накапливались и выявлялись противоречия между положениями программы и реальным состоянием дел. Например, направление иммигрантов, бывших городских жителей, на обустройство в обезлюдевшую российскую деревню приводило к негативным последствиям. Множились проблемы с ранее репрессированными народами, которые возвращались в места их исторического проживания. Значимой становилась трудовая и — в основном связанная с ней — нелегальная миграция.

Не все действия ФМС понимались и принимались властью. Показателен пример обсуждения в Государственной Думе 12 ноября 1997 года проекта федерального закона «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Крайне необходимый закон так никогда и не был принят.

В целом ФМС России увязла в выполнении функций, ей не свойственных. С 1995 года основная работа службы складывалась вокруг проблемы внутриперемещенных лиц из Чеченской Республики, туда же уходили и основные средства. При всей важности чеченской проблемы следует отметить, что она скорее носит правоохранительный и гуманитарный характер, чем миграционный.

С 1995 года начинается снижение объемов иммиграции. Одна из
причин — невозможность государства выполнить декларированные в законах обязательства перед переселенцами.

Однако заметим, что резкое снижение нетто-миграции в 1995—1996 гг.
было обусловлено не столько проводимой миграционной политикой, сколько внутриполитической обстановкой, в первую очередь — событиями в Чечне. Семьи, в которых росли юноши призывного возраста, отказались от переезда в Россию из-за гипотетической опасности призыва в «горячую точку».

К концу 1999 года Федеральной миграционной службой был разработан проект «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации». Концепция учитывала наработанный опыт, в частности, были уточнены понятия и термины; фиксировалась произошедшая смена генерального направления миграционных потоков, «выразившаяся в выезде населения из регионов Севера и Востока страны, до этого многие десятилетия притягивавших переселенцев из других частей России и бывшего СССР»; в «целях и задачах» отдельный раздел был посвящен духовной сфере; как принцип, был заложен дифференцированный подход к регулированию различных видов миграций (добровольных/вынужденных, внешних/внутренних, законных/нелегальных, на постоянное проживание/временное проживание/транзитные, российских граждан/иностранцев и апатридов и др.) и т.д.

При всей его неполноте, этот документ расширял возможности миграционной политики, кроме того, в нем впервые признавалась необходимость политики по привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию. Однако до президентских выборов принять документ не успели, а затем последовала реорганизация правительства, которая в отношении ФМС оказалась разрушительной.

Весной 2000 года «спокойное» время для ФМС завершилось. Служба не только потеряла статус независимого политического органа, принимающего решения, но оказалась в суженном поле целей и задач, диктуемых вышестоящими ведомственными интересами. Оказалась не востребованной политика по привлечению иммигрантов[13], на периферии остались вопросы интеграции и натурализации, поскольку основу иммиграционного потока составляли соотечественники из стран СНГ[14], для которых эти процессы «не актуальны». Так и не зашла речь об экономических аспектах миграции (по привычке подсчитывали, сколько бюджетных средств надо потратить на иммиграцию, но никак не оценивались выгоды и обременения экономики России в целом).

Третий этап: май 2000 года— февраль 2002 года.
Реорганизации ФМС. Переход к силовому подходу в решении миграционных проблем

В эти два года работа миграционного ведомства была по сути парализована. Причиной тому стала серия реорганизаций, приведшая к принципиальной смене приоритетов в деятельности ФМС.

17 мая 2000 года по Указу Президента РФ ФМС была передана в Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям, которое было переименовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ.

В апреле—мае 2001 года на экспертном Совете при Правительстве Российской Федерации обсуждалась четвертая по счету Федеральная миграционная программа (ФМП)[15]на 2002—2004 гг., которая была включена в перечень федеральных целевых программ,  финансируемых из федерального бюджета начиная с 2002 года Проект Программы прошел стадию предварительного согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами (Минздрав России, МИД России, ФПС России, МЧС России, СВР России, Минтрансом России, Министерством по делам печати, телевидения и радио, Госкомстатом России, Минкультуры России, Сбербанком России и Российской академией наук, ФСБ России, Минобороны России), были учтены абсолютное большинство высказанных замечаний. В мае 2001 г. проект Программы был представлен в Правительство РФ. Однако после долгих обсуждений Программу так и не приняли. Основной причиной явился заявленный бюджет: на реализацию Программы на 2002—2004 гг. из федерального бюджета требовалось 23,9 млрд рублей, в том числе 2002 год—8,4 млрд рублей, 2003 год — 7,8 млрд рублей, 2004 год—7.6 млрд рублей. При этом основная доля из указанных средств (более 80%) должна была быть потрачена на социальную защиту, прием и обустройство мигрантов. Утвердить цифры, которые в несколько раз превышали заложенные в бюджет на 2002 г., оказалось не приемлемым, и 2001-й стал последним годом действия Федеральной миграционной программы.

В условиях нехватки ресурсов был взят курс на снижение числа вынужденных переселенцев: статус под разными предлогами не предоставляли и не продлевали. С потерей статуса утрачивались и все привилегии и права независимо от того, успел человек ими воспользоваться или нет.

Кроме внимания к вынужденным переселенцам в проект Федеральной миграционной программы были включены несколько принципиально новых предложений, которые так и не были приняты к реализации, не в последнюю очередь из-за чехарды с ведомственной принадлежностью ФМС и обострившимися спорами между сторонниками либерального и ограничительного подходов в области регулирования миграции. Так, в одном из вариантов программы ее задача определялась следующим образом:
«В 2002—2004 гг. использовать имеющиеся возможности для того, чтобы поправить экономическое и демографическое положение Российской Федерации, в первую очередь за счет миграции населения из стран ближнего зарубежья и сокращения миграции из России в другие страны». В программе говорилось о необходимости принятия Закона «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы в Российской Федерации»[16].

Для развития различных направлений миграционной политики новые приоритеты только формулировались. И приоритеты эти были совсем другими. Так, уже в июле 2001 г. Министр по делам федерации А. В. Блохин предложил создать сеть миграционных инспекций для борьбы с нелегальной миграцией. Количество иммигрантов, не имеющих официального статуса, оценивалось в этот период в 1 млн человек[17]

16 октября 2001 г. Минфедерации было ликвидировано, а его функции переданы в МВД, МИД и Минэкономразвития России. Однако только 23 февраля 2002 г. по Указу Президента РФ была создана (новая) Федеральная миграционная служба, уже в составе МВД России. Фактически же работа на местах началось лишь через несколько месяцев.

Этот период, включавший три реорганизации ведомства, характеризуется, в первую очередь, нестабильностью в работе и понижением статуса ФМС. Кроме того, подчиненное положение ФМС, т. е. отсутствие политического органа, способного централизованно вырабатывать и осуществлять миграционную политику, привело к распылению миграционных функций государства по различным комиссиям и рабочим группам, деятельность которых оказалась малоэффективной в силу нескоординированности[18]

Из основных событий, серьезно повлиявших на миграционную ситуацию и отразившихся на судьбах тысяч людей, можно отметить принятие 22 августа 2000 года инструкции МВД № 1/15651 «О документировании видами на жительство». Инструкция регламентировала обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и документально не подтвердивших свою принадлежность к гражданству какого-либо государства—участника СНГ, и граждан государств — участников СНГ. Инструкция вводилась в действие с 1 октября 2000 года. На иммигрантов из стран СНГ — неграждан России — была распространена процедура получения вида на жительство, которая должна предшествовать регистрации по месту проживания. Ранее такой порядок распространялся только на иммигрантов, прибывших из-за пределов СНГ. Процедура была введена без предоставления населению открытой информации о порядке и стоимости ее прохождения. На практике это поставило вне закона людей, давно проживающих на территории России.

30 августа 2000 года Россия выходит из Бишкекского соглашения от 9 октября 1992 года о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников и сразу вводит визовый режим по отношению к Грузии. Решение это имело слабое отношение к миграционной политике и преследовало политические цели в отношениях с Грузией, что естественным образом ударило по выходцам из Грузии, от которых тут же стали требовать визы.

Незамедлительной реакцией на новые правила, регламентирующие пребывание на территории РФ, стало снижение регистрируемых объемов иммиграции: в октябре 2000 года число прибывших составило на 84% меньше по отношению к сентябрю, в ноябре — на 61%, в декабре — 54,5%, т. е. сократилось почти вполовину.

Даже если принять во внимание недостатки системы статучета, динамика миграционных процессов показывает резкое снижение привлекательности России в глазах самой нужной — комплементарной, русскоязычной, образованной — части потенциальных мигрантов из стран СНГ. Россия не сумела в полной мере воспользоваться уникальным ресурсом, полученным в наследство от СССР. Сотни тысяч жителей Украины, Молдавии едут теперь не в Россию, а в более гостеприимные страны Европы. Туда же все сильнее стремятся жители Закавказья. Осознание факта нерачительного отношения к советскому наследству приходит к власти только сейчас. На фоне сказанного, когда все больше квалифицированных специалистов стран СНГ имеют возможность выйти на рынок труда Европы, становится понятной природа механизма «отрицательной селекции» входящего потока в Россию.

Четвертый этап: февраль 2002 года — по настоящее время.
Победа силового подхода. Курс на «закрытие страны»

23 февраля 2002 года Миграционная служба стала частью силового ведомства — со всеми вытекающими позитивными и негативными последствиями этого факта. Приоритетными для нее стали вопросы учета и контроля, а одним из основных направлений деятельности — борьба с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество пресеченных правонарушений — был распространен на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задачами иммиграционной политики. Причем, если вопросы контроля пытались решать, применяя все более и более жесткие методы, то система учета оказалась совершенно разваленной[19].

Ярким примером может служить судьба миграционных карт. Их введение (11 ноября 2002 года Приказом МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ И ФПС РФ) было знаковым событием, переходом на совершенно новую систему учета мигрантов. Корректная обработка миграционных карт могла бы дать возможность получить реальное, целостное представление об иммиграционных потоках. Это тот информационный фундамент, на котором держатся все последующие решения, потому значение его трудно переоценить. Однако хорошая сама по себе идея оказалась полностью дискредитированной, так как инфраструктура, необходимая для сбора, анализа, обработки, статистического учета (etc.), не была подготовлена.

Даже сейчас использование карт резко тормозится невозможностью качественной обработки той информации, которую они содержат. Создание единой базы данных по иностранным гражданам на территории РФ предусмотрено ст. 26 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», но только в январе 2004 года Федеральная миграционная служба приступила к формированию такой базы (ее планируют создать к концу 2005 года). Конечно, понятно, что до принятия закона не было оснований ее создавать, установленный же соответствующим постановлением правительства срок разработки составлял три года. Тем не менее, вместо того чтобы проваливаться в трехлетний вакуум, необходимо было предусмотреть механизм первичного сбора статистической информации хотя бы по миграционным картам.

Пока же миграционные карты — «золотая жила» коррупции. Даже сегодня, два с половиной года спустя, миграционную карту по-прежнему можно купить за небольшие деньги[20], собранные с их помощью статистические данные вызывают большие сомнения, а делать какие-либо прогнозы и оценки, основываясь на результатах их обработки, весьма рискованно.

В течение 2002 года были приняты базовые документы, существенно изменившие миграционную политику государства в сторону ужесточения. Принятием 31 мая 2002 года Закона «О гражданстве», 25 июля — «О правовом положении иностранных граждан», 30 декабря — постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» — положено начало «закрытия страны» для иммигрантов, в первую очередь трудовых.

Резкая реакция общества на закон «О гражданстве» привело к принятию его новой версии (11 ноября 2003 года), в которой были установлены некоторые преференции для некоторой категории лиц. Однако переломить сложившуюся тенденцию сокращения миграционного потока это уже не помогло: миграционный прирост продолжает неуклонно снижаться. По данным текущего учета, в 2002 году он составил 77,9 тыс человек. По данным, скорректированным на основании результатов переписи, показатель выше — 414 тыс, однако это намного меньше, чем в 1993 – 1995 гг[21] .

Еще ярче влияние принятых законов заметно на динамике приема в гражданство. По данным МВД, в 2002 году (на территории страны) в гражданство было принято 272,7 тыс человек, затем, после начала действия закона в 2003 году, всего 38,1 тыс, а после принятия поправок в 2004 году количество новых граждан вновь возросло до 334 тыс человек.

Одной из положительных характеристик нового закона можно считать попытку выстроить (через систему преференций) канал натурализации через образование и службу в вооруженных силах для молодых, образованных и прошедших определенную социокультурную переработку лиц. Эффект от введения в действие этих положений пока невелик, но, будем надеяться, это дело времени[22].

24 декабря 2002 года приостанавливается выдача ссуд[23] вынужденным переселенцам. Закон «О вынужденных переселенцах» практически перестал действовать[24]. 10 января 2003 года — принятие новой редакции закона «О порядке въезда и выезда», которым был упорядочен визовый режим.

Благое намерение навести порядок с учетом и контролем привело к резкому падению иммиграционной привлекательности России, в первую очередь в глазах жителей ближнего зарубежья. Сложная и дорогая процедура найма иностранного рабочего привела к росту нелегальной занятости, борьба с которой занимает большое место в принятой 1 марта 2003 года «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»[25]. Документ очень детально прописан с позиции противодействия нелегальной иммиграции. Основным средством регулирования миграционных процессов видится всемерное ужесточение мер, а подавляющее большинство задач «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» относится к вопросам учета, регистрации, контроля, депортации и т. п.

Основные направления деятельности, декларированные в «Концепции» в области создания условий для интеграции, относятся в основном к вынужденным мигрантам (как мы знаем, поток их фактически иссяк, так что скоро интегрировать будет некого), хотя и для трудовых есть один пункт: «разработка мер по содействию адаптации иммигрантов и интеграции их в российское общество».

При этом отдельные положения «Концепции» представляются просто утопическими и слабо связанными с экономической ситуацией, например, «восстановление экономической активности организаций, расположенных на территории Крайнего Севера... <…> за счет привлечения рабочей силы из других районов страны». Наличие раздела «Основные направления в области содействия добровольному переселению соотечественников» носит, безусловно, позитивный характер, но предлагаемые меры не имеют под собой реальной базы и фактически дезинформируют потенциальных переселенцев, поскольку пока ничто не указывает на то, что им здесь будут рады.

Представляется необходимым принятие «Федеральной миграционной программы», аналогичной программе 1994 года, в которой бы действия, предложенные в «Концепции», были конкретизированы, просчитаны и обоснованы. Однако такая программа пока даже не разрабатывается, что делает «Концепцию» декларативным документом, не имеющим определяющего значения.

2004 год знаменуется принятием целой серии законов по ужесточению санкций за нелегальный найм, нелегальную работу, нарушение режима регистрации и пребывания, причем в отношении всех категорий мигрантов — и внешних, и внутренних. Поскольку параллельно с ужесточением мер не последовало упрощения процедур регистрации и найма, то и на статистике нелегальной занятости принятые меры отразились слабо.

9 марта 2004 года прошла последняя реорганизация ФМС, после которой она, как и другие федеральные службы в составе правительства, лишилась права законодательной инициативы.

К настоящему времени характер иммиграции как соотечественников, так и других категорий мигрантов сменился: вынужденная иммиграция уступила место экономической, однако именно трудовой мигрант оказался совершенно не защищен в правовом и социальном плане. Сложность получения легального статуса и разрешения на работу, трудности с наймом дешевого жилья выталкивают работников в нелегальный сектор принудительного рабского труда, где о соблюдении прав человека — начиная с техники безопасности и заканчивая бытовыми условиями — речь не идет. Судьба трудового мигранта, похоже, сейчас больше интересует работодателя, чем миграционные службы. Возможно, это не такая уж ненормальная ситуация, но тогда государству следует признать подобный порядок вещей и предоставить соответствующие права (ассоциациям) работодателей.

На фоне оттока квалифицированных кадров, ученых, молодых специалистов за рубеж, казалось бы, должны оказаться востребованными высоко-квалифицированные иммигранты из СНГ. Однако уже упомянутая система расселения привела к потере ими своей капитализации вследствие невозможности применить профессиональные знания и навыки в тех местах, где они живут (в сельской местности). В целом это стало одним из факторов снижения конкурентоспособности России.

Аналогичным образом на периферии внимания остается учебная иммиграция. В советское время система привлечения иностранных студентов имела мощную идеологическую базу, жестко регулировалась государством и обеспечивалась им. Сейчас же отсутствует какая-либо институциональная структура, которая могла бы управлять учебными потоками[26].

Единственный законодательный акт, учитывающий студентов-иммигрантов, — поправка в Закон о гражданстве 2003 года, дающая право окончившим российский вуз или средне-специальное профессиональное учреждение на упрощенный порядок получения гражданства. Однако насколько эта норма действенна, станет ясно только через пару лет.

Парадоксально, но при всей важности учебной миграции даже данные, которые озвучивает Госкомстат, существенно расходятся с данными Минобразования[27]. Если же принять, что последние все-таки ближе к истине, то учебная миграция, по крайне мере в последние годы, увеличивается. Если в 1997 году в вузы и средние профессиональные учебные заведения было зачислено около 12,7 тыс человек, то в 2002 году — 18 тыс.

Что касается миграции из стран дальнего зарубежья, то Госкомстат приводит данные Рособразования, и тут уж двойного толкования быть не может: поток медленно, но неуклонно сокращается. В 1998 году количество иностранных студентов составляло 59,9 тыс человек, в 2003-м — 54,2 тыс.

Россия неконкурентоспособна на международном рынке образования. Ответ на вопрос, почему это происходит, выходит за рамки настоящего доклада. Отметим лишь, что динамика мирового рынка образовательных услуг[28], дальнейшее вхождение в Болонский процесс представляют серьезнейший вызов российской системе образования.

Между тем студенты — одна из самых приоритетных категорий иммигрантов: молодые, образованные, успевающие интегрироваться за время учебы. За каждого иностранца, принятого на учебу, отвечает вуз, поэтому студенты более защищены в социальном плане, чем, например, гастарбайтеры: они имеют регистрацию, гарантию медицинского обслуживания, возможность (пусть и ограниченную) работать. Сейчас же тема студенческой миграции обсуждается в основном с точки зрения эмиграции российских студентов, а не с точки зрения привлечения иностранных. Причем ни в том, ни в другом случае никаких управленческих решений, направленных на регулирование этих потоков, на федеральном уровне не принимается.

Каков итог выбранного курса? Вот, например, официальный документ Генеральной прокуратуры РФ по итогам проверки соблюдения законодательства в сфере миграционных правоотношений «О состоянии законности в сфере миграционных правоотношений». Он полон самых неутешительных выводов: «...количество выявленных только прокурорами фактов нарушения законодательства о гражданстве и свободе выбора места жительства в Российской Федерации увеличилось с 1 476 в первом полугодии 2000 года до 4 166 за аналогичный период 2003 года»; «по имеющимся данным, лишь 10% иностранных работников в России легально осуществляют свою трудовую деятельность»; «повсеместно иностранными гражданами, въехавшими по туристическим и учебным визам либо в безвизовом порядке, осуществляется незаконная предпринимательская деятельность в сфере торговли и трудовая деятельность» и т. д.

Этот официальный текст — достаточно яркая иллюстрация бессилия властей в борьбе с нелегальной миграцией, несмотря на разработанный в совершенстве механизм жестких санкций за нарушение миграционного законодательства.

Национальная безопасность, за которую так ратуют и которой аргументируют свои действия силовые ведомства, оказывается под угрозой как раз из-за их
действий, так как рост нелегального сектора во многом спровоцирован ужесточением правил пребывания и санкций за нарушение закона при невозможности — даже при желании — закон соблюсти.

Заключение

Сосредоточение власти на запретительном аспекте миграционной политики не позволяет решать актуальные задачи ни на одном из ниже обозначенных направлений.

Перемещение и расселение

Ограничения на перемещения[29] касается только одной категории иностранцев — имеющих разрешение на временное проживание. Они должны проживать и работать только там, где им было разрешено при получении статуса. И это, пожалуй, единственный инструмент, позволяющий поселить человека не там, где он хочет, а там, где требуется властям.

Однако, во-первых, прежде чем куда-то направлять иммигранта, надо четко представлять себе, «зачем» и «почему» именно туда. Во-вторых, получив вид на жительство или, если посчастливится, гражданство, человек все равно уедет туда, куда хочет. (Подробно ответ на вопрос «Куда направлять?» рассмотрен в части 3.5 настоящего доклада.)

С проблемой перемещения иммигрантов тесно связана проблема их расселения. Упомянутая выше программа расселения беженцев и вынужденных переселенцев не оправдала себя. На выделяемые деньги выгодно было расселять людей в сельской местности, и они ехали туда, где было хоть какое-нибудь жилье, искренне полагая, что это — главное и они, в большинстве своем городские жители, смогут приспособиться к новым условиям. Ничего подобного не произошло: депрессивные районы остались депрессивными, а люди, помыкавшись, постарались перебраться в города. Время, силы и ресурсы оказались потраченными впустую.

Депрессивных и обезлюдевших районов, которые оставляет местное население, в России достаточно. Казалось бы, какое благо — заполнять их пришлым населением. Тем не менее жизнь доказала: селить там иммигрантов не стоит, ибо поведение иммигранта, по крайней мере если речь идет о переселенцах одного с местными жителями типа хозяйственного уклада, аналогично поведению коренного жителя.

На сегодня вопрос расселения является наиболее спорным и наиболее яростно обсуждаемым. Рано или поздно для упорядочивания системы расселения придется определить перспективные типы/формы поселений, произвести зонирование страны, обозначить ее территориальный опорный каркас. В частности, необходимо определить, нужен ли оргнабор для проживания в сельской местности. Ведь доля сельской России и так велика, а в деревне происходит очевидное торможение ассимиляционных процессов.

Направляемая эффективная иммиграция есть процесс инвестирования в перспективные формы поселений, но существует опасность, что иммиграция может затормозить реформу поселенческого каркаса страны.

Интеграция

Важной составляющей миграционной политики является интеграция иммигрантов в принимающий социум. От успешности интеграции в итоге зависит решение вопросов безопасности, о чем органы, обеспечивающие безопасность, обычно не слишком задумываются, всему остальному предпочитая контроль.

Как уже было сказано, вопросами интеграции в 1990-е годы не занимались по простой причине: миграционный поток состоял преимущественно из русскоязычных, советских в плане ментальности людей. Казалось, что какие-то специальные интеграционные мероприятия ни к чему — и без того все всё понимают. Во многом так оно и было. По словам руководителя одной из подмосковных общественных организаций, работающей с соотечественниками, практически никто из приехавших не уехал, даже из числа тех, кто до сих пор маются без гражданства, — все как-то обустроились и прижились.

Однако вынужденная миграция соотечественников постепенно сменилась на экономическую, а широкомасштабных федеральных интеграционных программ так и не появилось. В отличие от натурализационных, такие программы должны быть ориентированы на все категории мигрантов, в том числе и гастарбайтеров, даже краткосрочных. (Подробно вопросы институтов и механизмов интеграции и натурализации рассмотрены в части 3.3 настоящего доклада).

Сегодня инициативу по созданию различных структур, ориентированных на помощь мигрантам, проявляют либо общественные правозащитные организации, либо бизнес. И если первые ориентируются на грантовую поддержку различных международных организаций, то вторые осваивают новый и вполне перспективный рынок[30].  И в том, и в другом случаях от властей требуется если не помогать, то, по крайней мере, не мешать. Существуют и такие сферы, где без государственного вмешательства никак не обойтись. Например, разработку учебных программ для детей иммигрантов, особенно из дальнего зарубежья, должно обязательно курировать Министерство образования. Создание сети курсов русского языка (общедоступных и недорогих) — тоже дело государства.

Вопрос глубины обязательств со стороны государства требует политического решения. Можно ли позволить патерналистскую политику в отношении соотечественников, стоит ли брать на себя социальные обязательства в масштабах западных стран? Государство сейчас не в состоянии выполнить даже давно обещанное. Оно также не справляется с отдельными социальными обязательствами в отношении граждан России. Может быть, нам следует придерживаться принципа «быть гостеприимными, но не патерналистскими»? Все это вопросы, на которые принятые официальные документы ответов не дают.

Натурализация

Что происходило все эти годы с процессом натурализации? Закон о гражданстве 1991 года (начавший действовать 1 марта 1992 года) был обращен ко всем жителям СССР, но вот право на простое получение российского гражданства в первые годы реализовали далеко не все. И тому были достаточно веские причины.

Во-первых, из 1992 года год 1995-й (срок окончания действия п. Г ст. 18, одного из наиболее востребованных пунктов, предусматривающего получение гражданства в порядке регистрации) казался далеким будущим. В хаосе начала 1990-х проблема гражданства представлялась далеко не самой важной, поскольку не влияла на текущую жизнь людей, по-прежнему считавших себя гражданами великой единой страны. Консульские пункты при посольствах РФ работали в те годы без напряжения, принимая всех желающих даже в «горячих точках», например в Приднестровье. Затем срок действия указанного пункта был продлен до 2000 года, что окончательно успокоило граждан.

Во-вторых, тянуть со своим гражданским самоопределением заставляла неопределенность обеспечения имущественных прав, в первую очередь вопросы наследования и жилья. «А если завтра местные власти примут закон, по которому муниципальное жилье положено только гражданам страны, а я, со своим российским гражданством, стану иностранцем?» Ведь далеко не все русские были готовы бросить налаженную годами жизнь и надежда, что все как-нибудь образуется, была очень сильной. В принятии российского гражданства видели своеобразную страховку на крайний случай, и, пока было дано время на раздумье (почти 9 лет), воспользоваться ею не спешили. Особенно это относилось к тем, кто не имел на территории России ни корней, ни близких родственников, не собирался посылать на учебу в Россию детей, кому было особенно сложно тронуться с места, где жили и умерли поколения предков.

К 2000 году ситуация в бывших союзных республиках в отношении русских стала прогнозируемой, люди смогли определиться и сделать выбор. Очереди в ОВИРах и консульствах стали расти. Казалось, есть все шансы для повторного (после 1994—1995 гг.) всплеска выезда в Россию самой желанной и нужной категории мигрантов. Однако вместо того, чтобы воспользоваться ситуацией и максимально облегчить (организационно) процедуру сдачи документов на получение гражданства, дабы успеть принять всех желающих, власти сделали прямо противоположное: прием документов завершился
1 октября 2000 года — за три месяца до срока, указанного в законе. А те, кто не успел сдать документы, но находился на территории страны, теперь должны были получать вид на жительство. Но у них хотя бы оставался шанс; для тех же, кто не успел выехать в Россию, шансов не осталось. Тем, кто имел право на получение гражданства по иным основаниям (см. сноску 2), советовали «прийти после Нового Года».

Статистики МИД по вопросам гражданства в открытом доступе нет, поэтому сложно оценить, сколько людей остались за бортом [31], но число в данном случае роли не играет. Важнее проявление государственного курса. Циничное «надо было думать раньше» из уст чиновника МИД имело вескую поддержку, прозвучавшую из уст президента: «Все, кто хотел, уже приехали»[32]. И это лучше всех законов продемонстрировало отношение власти к соотечественникам. Управленческая беспомощность проявилась и в ситуации, сложившейся после принятия нового Закона о гражданстве в 2002 году: в течение полугода была парализована работа по приему документов, так как соответствующий Указ Президента РФ был принят только 14 ноября 2002 года, а инструкция о совместном взаимодействии МИД, МВД и ФСБ по вопросам предоставления гражданства появилась только в декабре[33].

По-прежнему нет ответов на принципиальные вопросы, требующие политического решения. Например, для каких категорий иммигрантов надо в первую очередь максимально упрощать процедуру приема в гражданство: для молодых и имеющих детей, но обладающих низкой или средней квалификацией, или для образованных и квалифицированных, но в возрасте, близком к пенсионному? Предоставлять ли гражданство ребенку, родившемуся на территории РФ по факту подачи заявки одного из родителей, даже если оба родителя — иностранные граждане?[34] 

Сегодня, несмотря на то что гражданство (на территории РФ) в 2004 году приняли 334 тыс человек и катастрофический спад 2003 года (38 тыс) преодолен, нет никаких признаков того, что новые граждане рассматриваются как пополнение гражданского общества.



[1] Из статьи 13. Признание гражданства Российской Федерации: «1. Гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации».

[2] В 2002 г. гражданство перестало приобретаться в результате его признания и в порядке его регистрации.

[3] Население России 2002. Десятый ежегодный демографический доклад /Под ред. А. Г. Вишневского/ М., 2004.

[4] Их проблемы начнутся позднее, с принятием в 2000 г. инструкции МВД № 1/15651 и в 2002 г. федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В соответствии с этими законами (в версии 2002 г.) люди, которые по разным причинам в разные годы приехали и жили достаточно длительное время в РФ, одномоментно и неожиданно стали нелегальными мигрантами. Большинство из них спокойно жили на территории РФ и считали себя ее гражданами, поскольку имели собственные квартиры и дома, были зарегистрированы по месту жительства, работали и платили налоги. Но при попытке обмена советских паспортов на новые, российские, им заявляли, что, имея паспорта, выданные в Азербайджане, Казахстане, Таджикистане и других республиках бывшего Советского Союза, они являются иностранными гражданами и поэтому в срок до 90 суток должны определиться: либо покинуть Россию, либо обратиться в соответствующие госструктуры с ходатайством о получении вида на жительство или приобретении российского гражданства.

[5] В ст. 18 «Приобретение гражданства в порядке регистрации» был добавлен пункт: «е) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации». / См. также вставку данного раздела доклада.

[6] В первую очередь принятое в соответствии со ст. 3 названного закона постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713.

[7] Невозможность зарегистрироваться в течение 3-х дней делает нарушителями закона даже самых законопослушных, приводит к росту коррупции, способствует развитию теневого рынка незаконных услуг. Но если изменение правил регистрации для граждан своей страны (регистрация в течение 90 дней) было необходимо и оправданно, то в отношении граждан Украины носило конъюнктурный характер, никак не связанный с миграционной политикой.

[8] Подробнее см.: Миграционная политика. 6-й выпуск из серии «Миграция населения». /Под ред. О. Д. Воробьевой/ М., 2001.

[9] Правда, критерии выбора этих территорий остались не ясны.

[10] На 1996—1997 гг. — постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935, на 1998—2000 гг. — постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. №1414, на 2001 г. — постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1034

[11] Возможно, это объясняется тем, что на тот момент в российской миграционной науке была принята именно такая (сложившаяся в советские годы) типологизация и другой просто не существовало. К сожалению, принятие такого документа, как «Миграционная программа», не стало толчком/заказом научным, академическим кругам на разработку типологии, более корректно отвечающей ситуации, сложившейся в миграционной сфере.

[12] И сейчас в этом плане ситуация не изменилась. Социокультурная составляющая миграционного потока остается на периферии внимания. На слуху — создающее алармистский фон муссирование пресловутой «китайской угрозы» и «лиц кавказской национальности». Нет масштабных, федерального значения, программ по пропаганде толерантности, нет программ по интеграции и натурализации. Результаты многочисленных исследовательских проектов (проводимых такими солидными организациями, как МОМ, МОТ, ЦМИ и др.), адекватно описывающие ситуацию и содержащие конкретные рекомендации, остаются не востребованными.

[13] К необходимости ее проведения приходят только сейчас.

[14] Вопрос о соотечественниках остается дискуссионным и поныне. При этом и обсуждаемые вопросы, и предлагаемые пути их решения видятся практически теми же, несмотря на то, что ситуация за прошедшие с момента распада СССР годы существенно изменилась.

[15] Первая была утверждена Указом Президента РФ 1994 г. № 1669 на 1994—1995 годы, вторая — постановлением Правительства РФ 1996 г. № 935 на 1996—1997 годы, третья — постановлением Правительства РФ 1997 г. № 1414 на 1998—2000 годы.

[16] Подробнее см.: Денисенко М.Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003.

[17] С тех пор миграционные инспекции были созданы в Москве, Московской области, Татарстане, Краснодарском крае, некоторых других субъектах РФ, но количество нелегальных мигрантов и незаконно работающих иностранных граждан только возросло.

[18] Интересна судьба документа, призванного определять стратегию государства, — уже упомянутой «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации». Сначала из его названия исчезло слово «государственная», затем вместо «миграционной политики» появились «миграционные процессы»; документ долго оставался на стадии проекта и был принят лишь в 2003 году.

[19] Подробнее о статистическом учете миграции см. часть 2.2 настоящего доклада.

[20] В Москве миграционную карту можно купить за 200 руб.

[21] См.: Население России 2002. Десятый ежегодный демографический доклад. /Под ред. А. Г.Вишневского/ М., 2004.

[22] Проблема здесь еще и в том, что потенциальные призывники по факту становятся преступниками, так как во многих странах — наших потенциальных донорах — служба в иностранной армии считается уголовным преступлением. Поэтому, для того чтобы этот канал заработал, необходимы дополнительные двусторонние договора.

[23] В новом бюджетном кодексе нет понятия «ссуда», есть только «субсидия».

[24] Фактически средства на выдачу долговременных беспроцентных возвратных ссуд вынужденным переселенцам не выделялись из федерального бюджета с начала 2002 г., а статус «вынужденного переселенца» из стран СНГ и Балтии получили в 2002 г. только 19,3 тыс чел. Для сравнения: в 1993 г. их было 238,8 тыс чел.

[25] Подробнее см.: Мкртчян Н. Миграционная политика Российской Федерации: есть ли стратегия?

[26] Например, с 1990-х гг. привлечение на платной основе студентов-иностранцев из ряда государств Азии и Африки стало для многих вузов возможностью поправить свое финансовое положение, а для некоторых «студентов» — возможностью легализоваться на территории России. Конечно, о получении знаний речь не шла изначально: «студенты» зачастую проводили время не в учебных аудиториях, а за прилавками торговых рядов, строя планы дальнейшего перемещения в страны Европы.

[27] Чудиновских О. О критическом состоянии учета миграции в России.

[28] По оценкам экспертов, на рынке образовательных услуг сейчас вращается порядка 50—60 млрд долларов США. Вузы Соединенных Штатов ежегодно принимают на обучение около 500 тыс студентов из разных стран мира и зарабатывают на этом 14 млрд  долларов. Австралия ежегодно принимает до
70 тыс студентов из-за рубежа, получая от этого прибыль в размере 3 млрд  долларов.

[29] Речь здесь не идет о закрытых автономных территориальных образованиях (ЗАТО) и иных территориях с особым режимом посещения.

[30] Например, «Центр трудовой миграции, стажировки и сертификации специалистов», созданный при межрегиональном профсоюзе вахтовиков России. Услуги центра предназначены для специалистов, занимающихся бизнесом с вахтовым методом работы, с организацией рабочих мест, производством в отдаленных регионах, для специалистов военно-промышленного, угольного, нефтедобывающего, лесопромышленного комплекса, заинтересованных в переезде, смене места жительства в пределах России и за рубежом. Центром проводится стажировка и сертификации специалистов, паспортизация иммигрантов «паспортом специалиста», разрабатываются специализированные программы по временному переселению трудовых мигрантов с учетом их возможностей и потребностей работодателя, заинтересованного в организации вахтовых и сезонных работ. Центр издает собственный журнал — «Российская миграция».

[31] На динамике приема в гражданство на территории России изменения законодательства не слишком отразились: по данным ФМС, в 2002 г. гражданство получили 332,1 тыс чел., в 2001 г. — 360,5 тыс чел.

[32] Из общенациональной пресс-конференции Президента России 24 декабря 2001 г. в прямом эфире телеканалов ОРТ и РТР.

[33] Одной из особенностей российской правовой системы является достаточно большой временной лаг между принятием закона и принятием необходимых подзаконных актов. Например, Федеральный закон № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» был принят 25 июня 1993 г., а реально начал действовать спустя почти два года, после принятия постановления Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации». Иногда необходимые подзаконные акты не принимаются годами. Так, до сих пор не принято постановление Правительства РФ об утверждении необходимого размера инвестиции для получения разрешения на временное проживание вне квоты, согласно ч.5, п.3, ст.6 «Закона о правовом положении иностранных граждан», принятом в 2002 г.

[34] Сейчас получение вкладыша о гражданстве в свидетельство о рождении — нелегкая процедура даже для тех родителей, которые являются гражданами России.

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2017 Русский архипелаг. Все права защищены.