Миграционная служба в поисках новых принципов работы

Черненко Андрей Григорьевич, директор Федеральной миграционной службы

Из интервью И.Семеновой, "Российская газета", 9 октября 2004 г.

— Андрей Григорьевич, не выводят ли ведомство эти протокольные решения из-под крыла МВД?

— Это было бы непростительной глупостью. Возможно, кому-то бы и хотелось механически разделить единый правоприменительный механизм. Но сегодня идти на это нельзя, подчеркиваю, особенно сегодня, когда удары международного и доморощенного терроризма столь коварны и беспощадны. Миграционная политика государства не может быть рыхлой.

— Вы полагаете, что она сегодня именно такая?

— Нет, сама политика, подходы к решениям наболевших проблем эту рыхлость утрачивают.

Но общая сумма проблем, порожденных еще десять-пятнадцать лет назад, искаженный алгоритм политических решений, принятых в конце восьмидесятых — начале девяностых, нарастили критическую массу, опасную и для государства, и для общества, и для менталитета россиян. Справиться с этим отдельно взятой службе, отторгнутой от МВД, нереально. Поэтому речь сегодня идет об уточнении функций федеральной исполнительной власти в области миграции и наделении ими соответствующего института — Федеральной миграционной службы, подведомственной и подконтрольной МВД России.

Словом, политические и ряд хозяйственно-финансовых функций (проведение конкурсных торгов, материальное обеспечение) остаются за МВД. И вся аттестованная часть сотрудников ФМС России также представлена офицерами МВД — милиции, внутренней службы, прикомандированными к ней. Никакой разаттестации личного состава — от лейтенанта до генерала — руководством страны не предусматривалось и не предусматривается.

Указом президента в рамках дисциплинарной практики директор наделен правами заместителя министра внутренних дел. Более того, в 53 субъектах РФ введены специальные должности заместителей министров, начальников ГУВД, УВД, обеспечивающих правоприменительную практику в области миграции — им напрямую подчинены подразделения ФМС и паспортно-визовые службы. Без этих решений всерьез реформировать, сделать дееспособным механизм реализации государственной политики в миграционной сфере было бы невозможно. Только в системе и через систему министерства внутренних дел.

— Но в указе главы государства ставится вопрос о создании территориальных органов ФМС России. Нет ли тут некоего противоречия?

— Никакого противоречия. Но невозможно просто вывести в поле новую структуру и дать команду "окопаться". А законодательная база? Материально-технический комплекс? Помещения? Транспорт? Система подготовки кадров? Вещевое довольствие? Вооружение личного состава, проходящего службу в "горячих точках"? Задачи по проведению добровольной, а после введения биометрии — и обязательной дактилоскопии? Пенсионное обеспечение личного состава? Медицина? И замечу, нужно ведь еще и работать, причем в ежедневном режиме: обеспечивать регистрационный режим, выдачу тысяч паспортов, защищать и обеспечивать жизненные права вынужденных переселенцев, беженцев, временно перемещенных лиц, десятки тысяч из которых нужно ежедневно просто-напросто кормить. Плюс мероприятия по обеспечению антитеррористического комплекса. Повторюсь: процесс реформирования может идти только в системе и через систему МВД России.

Впрочем, формирование первого территориального органа уже началось. Речь идет о создании крупного структурного подразделения, обеспечивающего работу в Южном федеральном округе.

— Наверное, в миграционном плане самом сложном?

— Безусловно. Причем по обеим составляющим — и по миграционной, и по паспортно-визовой.

— Два года назад вы уже ставили вопрос об объединении подразделений по делам миграции и паспортно-визовых служб. Однако тогда это не нашло понимания. Не упустили время?

— В принципе я уже сказал, что время упущено гораздо раньше, когда двенадцать лет назад создавалась миграционная служба. Тогда ограничились лишь функциями обеспечивающего характера — в отношении беженцев, вынужденных переселенцев. Вопросы трудовой миграции вывожу за скобки вообще, поскольку адекватных решений не было принято в принципе. Несколько внятнее была позиция по созданию системы иммиграционного контроля, но и тут ограничились половинчатыми решениями. Однако не вина тех подвижников, кто стоял у истоков службы: просто в стране опыта соответствующего не было.

—  А что бы вы сделали тогда, имей на то полномочия?

— Не городил бы огород, а на платформе паспортно-визовых подразделений разместил бы миграционную компоненту с тем, чтобы они развивались органично с увеличением удельного веса проблемы. И на границе не создавал бы никаких отдельных постов иммиграционного контроля, а опять-таки разместил бы их на платформе пограничной службы. Кстати, к передаче функций первичного миграционного контроля на границе в одни руки, я уверен, мы неизбежно придем.

То есть, повторяюсь, мы упустили не год-два, а целое десятилетие.

Что касается предыдущего вопроса — об объединении двух структур, то в МВД мое предложение, по сути, было оперативно принято. Другое дело, что сначала пошли по пути проведения эксперимента в нескольких регионах. Но так принято в силовых структурах. Эксперимент прошел успешно. Доказал состоятельность и необходимость подобного решения. И только после этого президент его принял.

— И все же ощущение потерянного времени не проходит. Иначе откуда такая беспомощность государства перед нелегальной миграцией? Да, в кратчайшие сроки ввели миграционную карту, вывели на защищенный пластик удостоверения трудового мигранта, убедили законодателей в необходимости увеличения фактически вмененного налога на привлечение трудового мигранта со ста до 4000 рублей, в наиболее проблемных регионах появились миграционные инспекции (кстати, все эти инициативы связаны с вашим именем), а проблема обостряется. Может быть, есть некое слабое звено, из-за которого вся цепь находится в разъятом состоянии?

— И не одно. Мы, пожалуй, единственная — относительно развитая — страна в мире, где вообще отсутствуют наказание, какая-либо реальная ответственность за организацию, содействие, участие в организации нелегальной миграции. Самый простой и самый распространенный пример: российский предприниматель, чтобы привлечь, например, 1000 строительных рабочих, должен заплатить государству в местный бюджет 4000 рублей за каждого, то есть приблизительно около ста тысяч долларов. Если он этого не сделает, всего, исходя из практики, — 2000 рублей, то есть около 70 долларов штрафа. Вот еще две цифры для сравнения. В минувшем году честные работодатели за привлечение иностранной рабочей силы перечислили в бюджеты своих регионов более 1,5 миллиарда рублей. А отчисления от штрафов нечистоплотных работодателей, укрывающих и использующих труд нелегалов, — 600 миллионов рублей. Разделите эту цифру на 2000 рублей, как правило, минимального штрафа, и получается триста тысяч вскрытых фактов незаконного использования трудовых нелегалов! Причем только выявленных. И за каждым таким фактом — десятки, а то и сотни нелегалов. Это уже не арифметика, это алгебра, за которой и бешеные доходы, и питательная среда коррупции, и "горячий бульон" для экстремистских настроений мигрантов... Приплюсуйте: с одной стороны, вывод из налогооблагаемой базы миллиардов долларов, а с другой — массовидное, воровское потребление наших фондов общественного потребления. Вода, свет, отопление.

Но за этой воровской дешевизной нелегальной рабсилы нужно видеть еще одну — уже почти историческую — проблему размыва, отсутствия воспроизводства профессиональных ресурсов самой России. Если пара рабочих рук нелегального мигранта в агропромышленном комплексе, например, подчас стоит менее пятидесяти долларов, то понятна реакция жителей в этом регионе. Профессиональная деградация, пьянство, утрата толерантности, ксенофобия... А как же иначе? Это нормальная реакция живых людей, у которых исчезает почва под ногами. Поэтому когда мы говорим о введении адекватных штрафов — до 500 тысяч рублей, уголовной ответственности — до 5 лет за разные виды деятельности, способствующей нелегальной миграции, то мы думаем и о судьбе своих сограждан... Уверен: если законодатель наконец-то решится и усилит законы, то прагматичный предприниматель под угрозой серьезной уголовной ответственности и немалых финансовых потерь почешет затылок и пойдет-таки "отдирать" от пивных своих земляков-россиян. Нет, не от уколов проснувшейся совести он на это пойдет, а потому что так будет дешевле. Можно сказать, именно мы, миграционщики, заставим его открыть ПТУ для подготовки отечественных кадров. Повторюсь, так ему дешевле.

— А как в принципе быть с нелегалами, которых, по подсчетам некоторых экспертов, скопилось в России несколько миллионов, ведь большинство из них так или иначе вовлечено в реальную хозяйственно-экономическую деятельность? Каково ваше отношение к инициативам, например, председателя исполкома "Форум переселенческих организаций" Лидии Графовой относительно их амнистирования? Насколько я знаю, у вас с ней идет довольно длительная полемика. И каково ваше отношение к инициативам недавно прошедшей конференции работодателей России, использующих иностранную рабочую силу? Там даже прозвучало предложение создать некий профсоюз рабочих мигрантов, за членство в котором они должны платить ежемесячный взнос и покупать некую членскую карточку за 300 рублей?

— Начну со второго вопроса. Считаю позитивным сам факт того, что работодатели, использующие труд мигрантов, собрались обсудить свои проблемы и сделали несколько сигналов государству о готовности к сотрудничеству. Но! Я категорически против каких-либо эксклюзивных прав той или иной общественной, а тем более коммерческой организации на работу с мигрантами от имени государства и тем более за деньги мигрантов. Это сомнительно собирать членские взносы в гипотетический профсоюз мигрантов, которого по природе просто не может быть, поскольку они не граждане России.

— А работодатели, использующие их труд, разве они не могут создать свой профсоюз?

- Конечно, могут. Но, повторюсь, сам мигрант не может быть его членом. Что касается полемики по поводу амнистии. По большому счету никакой полемики нет. Есть несостыковка в терминологии. Я на данном этапе — сторонник лишь легализации трудовых мигрантов. Но именно тут основная роль принадлежит работодателям, которым невыгодно это делать. Повторюсь: легализация ведет к выводу мигранта из тени в налогооблагаемую базу — раз; налагает на работодателя обязанность соблюдать его гражданские права, обеспечивать санитарию, страхование, регистрационный режим — два; платить в бюджет за разрешение на привлечение рабочих — три... Есть очень простая методика подсчета того, что может потерять нечистоплотный работодатель. Берем объемы строительного объекта и делим на число официально работающих. В итоге на ряде строительных площадок — фантастическая производительность труда...

— Куда идет колоссальная разница в оплате?

— Гроши — нелегальному мигранту. Деньги посолиднее — на взятки, подкуп, "крышу". Но основное — в личный карман неуязвимых сегодня организаторов нелегальной миграции. Я уже приводил пример, когда в 2002 году в Москве на налоговом учете стояли не более двухсот граждан одной бывшей советской республики, а по экспертным данным, их в Московском регионе было не меньше миллиона.

Пойдет ли на легализацию такой предприниматель? Не уверен. Поэтому полагаю необходимым и единственно правильным государству определиться с механизмом легализации. Кстати, скромный, но реальный опыт имеем и мы. Когда вводилась миграционная карта, то нелегал мог в течение года получить ее непосредственно на территории России, никуда не выезжая, в паспортно-визовой службе. Воспользовались этим сотни тысяч нелегалов.

Необходимо и сегодня пойти на определенные решения с тем, чтобы участвующий в реальном трудовом процессе трудовой мигрант мог независимо от работодателя легализоваться — получить право на проживание и работу. С одним условием, чтобы регулировка потоками трудовой миграции оставалась за государством. Нужна серьезная законотворческая работа, исходящая от реалий. Но, повторюсь, без серьезной уголовной ответственности уже сегодня за организацию незаконной миграции, содействие ей, участие в организованной группе все наши усилия будут тщетны.Сегодня, вводя жесткие меры в отношении организаторов нелегальной миграции российское государство в сущности берет мигрантов-трудовиков под свою опеку, защиту.

— Но это лишь один из аспектов проблемы. Лидия Графова ведет речь об амнистии тех, кто не просто работает, а годами живет в России — у родных, близких, в приобретенном жилье. Она ставит вопрос об обустройстве переселенцев.

— И мы ставим эти вопросы. Тут у нас противоречий нет. Но ведь надо понимать, что деятельность любого органа управления ограничена законодательно и нормативно. Ну не могу я обещать финансирование переселенческих программ, если это не заложено в бюджете. Не можем мы оплачивать из федерального бюджета самодеятельность местных властей, заманивших и бросивших людей в коровниках и бараках. Нет у нас ни этих средств, ни прав их требовать — это вопрос к законодателям... Другое дело — объединить усилия и пробить реальный закон о репатриации, наполненный и преференциями, и полноценным финансовым обеспечением.

— Что же мешает? Ведь есть опыт Франции после Алжира, Израиля, Германии...

— А вот тут начинаются споры: кого репатриировать? Не нужно лукавить: Франция репатриировала французов, Израиль — евреев, Германия — немцев. А у нас кого? Одни требуют: всех жителей бывшего СССР (соответственно с их многочисленными родственниками, рожденными уже после распада страны и даже толком не знающими русского языка). Другие вводят понятие " представители коренных народов России, не имеющих государственных и территориальных образований за ее пределами". Так пусть политики наконец-то определятся с этой назревшей и перезревшей проблемой.

— Но значительная часть нелегалов из стран СНГ уже живет и работает в России. Почему они не могут попасть под миграционную амнистию?

— Нынешняя правовая база в принципе позволяет индивидуально решать эту проблему. Но лишь с нуля, когда на получение заветного паспорта гражданина России уйдут годы... Безусловно, вопрос тут есть. Но опять же он — к законодателю.

Понимание проблемы у руководства страны есть, пример тому — эффективное решение президента по поводу военнослужащих. Думаю, что законодательство в этом смысле будет еще уточняться.

— Чем объяснимо появление в вашей службе значительного числа сотрудников ФСБ, в том числе и на руководящих должностях? Некоторые аналитики уже говорят о том, что Черненко "гэбэзирует" ФМС.

— Ответ тут мне представляется очевидным: задачи, стоящие перед ФМС России, напрямую связаны и с вопросами обеспечения национальной безопасности. Трагедии последних лет, когда террористы легко перемещались по стране, имея в руках паспорта и преодолевая регистрационные правила, заставили сегодня по-иному взглянуть на данный институт управления. Тем более что всему этому сопутствуют коррупция, взяточничество, "крышевание". Факты в системе ФМС-ПВУ свидетельствуют об этом крайне красноречиво. Поэтому наше сотрудничество с ФСБ — в том числе и в кадровом обеспечении — безусловно оправдано и крайне актуально.

— Два года назад вы ставили вопрос о создании единого миграционного пространства в рамках Союзного государства с Белоруссией. Что-то сделано в этом направлении?

— На граждан Белоруссии распространены преференции, позволяющие им пользоваться теми же правами, что и россияне, в том числе при устройстве на работу. Белорусские пограничники приняли на себя обеспечение всех западных пограничных переходов, в том числе и по выдаче российских миграционных карт. И, что важно, несколько дней назад правительство России приняло постановление, а министры внутренних дел двух государств подписали соглашение — формализовали наше право использовать с белорусскими коллегами единую миграционную карту.

— Есть сведения, что к этому процессу хотели бы присоединиться и другие члены СНГ. Ваше мнение?

— Тут необходима твердая позиция. Это возможно только в том случае, если та или иная страна не просто возьмет на себя, но и реально обеспечит соблюдение обязательств по обеспечению соответствующих интересов России на своих пограничных рубежах. Белорусские пограничники эти обязательства на себя взяли и за два года доказали способность выполнять их в полном объеме.

— Сегодня служба начинает реально функционировать. Что в рабочем плане директора службы на завтра?

— Мы все-таки правоприменительный орган. Поэтому свою главную задачу я вижу в том, чтобы обновленная служба максимально быстро отстроилась в новых и непростых условиях. Это моя главная задача и обязанность. В идеале сотрудники центрального аппарата должны быть назначены в течение суток — время присмотреться у меня было.

В конечном счете реализовывать решения политиков приходится личному составу, сотрудникам милиции и внутренней службы, федеральным государственным служащим — живым людям. А они должны не только ясно понимать свои задачи, но и быть защищены от разного рода потрясений, чтобы их вхождение в новую службу прошло быстро, достаточно безболезненно и надолго.

— Полагаете, что в концептуальном плане и в обозримом будущем процесс реформирования миграционной службы завершен?

— Надеюсь. Конечно же, уточнения могут быть в плане более тесной интеграции в системе МВД России. И я не скрываю этой позиции. Но не более того.

<...>

Выступление перед журналистами на Всероссийском совещании руководителей паспортно-визовых служб (ПВС) субъектов Федерации, Росбалт, 16 июня 2004 г.

По словам Андрея Черненко, сейчас необходимо учесть и синтезировать весь наработанный Федеральной миграционной службой положительный опыт. Это необходимо сделать для того, чтобы «принципиально новый орган федеральной исполнительной власти в составе МВД был в состоянии исполнять свои задачи», в первую очередь «не терзая людей». «Я имею в виду иностранных граждан, и в первую очередь, разумеется, наших, российских граждан», — подчеркнул Андрей Черненко.

По его словам, проблем у обновляемой службы немало, начиная с обустройства вынужденных переселенцев в Грозном и заканчивая вопросами взаимодействия с Евросоюзом. Как отметил Андрей Черненко, «главная задача — выработать систему адекватных ответов вызовам дня, которые сегодня существуют на миграционном пространстве не только Российской Федерации, но и Европы, которой мы себя считаем вне зависимости от каких-либо суждений». Попытки «отбросить нас на задворки, навязать нам «новую модель» присутствия на Евразийском пространстве» глава миграционной службы пообещал предотвратить.

Касаясь вопроса о грядущих изменениях Федеральной миграционной службы, Черненко сообщил, что из состава МВД она выводиться не будет. «Те решения, которые сейчас предполагаются, связаны именно с этим, — подчеркнул он. — Поскольку большой разницы между внутренней и внешней миграцией нет, создание банка данных, который состоял бы из двух составляющих — «внешней» и «внутренней» — задача, которая должна решаться единым органом». Тот же принцип отражен и в проекте создания единой службы, включающей в себя и паспортно-визовые управления, и ОВИРы, — «полноценного миграционного органа».

По словам Черненко, «ФМС на своем старте в девяностые годы занималась в основном решением гуманитарных задач. Сегодня ситуация изменилась. Необходимо этот искусственный барьер убрать».

Директор Федеральной миграционной службы также опроверг слухи о том, что Федеральная миграционная служба может быть выведена из состава МВД: «Я хотел бы успокоить сотрудников органов внутренних дел, проходящих службу в ПВС — никакого «распогонивания» не будет. Те сотрудники органов внутренних дел, которые служили в системе МВД, так и будут проходить службу».

На вопрос о том, можно ли определить сроки окончательного переселения вынужденных переселенцев из лагерей на территории сопредельных республик в Грозный, Черненко попросил для начала назвать ему сроки, когда на Кавказе все проблемы будут разрешены. По его мнению, те позитивные процессы, которые сегодня наблюдаются в Чеченской республике, позволяют считать, что основная часть социальной работы выполняется. Однако Черненко отметил, что он является «сторонником передачи социальных функций — по строительству жилья для вынужденных переселенцев, по выплатам компенсаций — соответствующим профессиональным структурам Российской Федерации. Сейчас они находятся в ведении ФМС. Однако милиционер, сотрудник Федеральной миграционной службы, на мой взгляд, не должен заниматься этими вопросами — ни связанными с деньгами, ни со строительством».

Передача несвойственных для Федеральной миграционной службы функций «профессионалам», по мнению Черненко, «позволит сразу «отрубить» все коррупционные темы». По его словам, «милиционер не способен и не должен заниматься, например, выработкой некого жилищного стандарта».

«По этой же причине я сторонник создания в ФМС миграционной полиции, — сказал Черненко, — для того чтобы у нас не каждый «человек в погонах и формах» мог «дергать» людей по любому поводу, как это нередко бывает.Сотрудник уголовного розыска ведь не занимается тем, что проверяет нас за рулем — этим занимается сотрудник ГАИ. Да и положительный опыт Краснодарского края, где работавшая в течение года миграционная инспекция показала себя с лучшей стороны, говорит о том, что миграционная инспекция, или миграционная полиция, нам необходимы. Такое предложение я высказывал. На мой взгляд, это должна быть силовая составляющая ФМС, небольшая, но наделенная определенными правами. С тем, чтобы прекратились поборы всех несчастных и счастливых наших мигрантов».

На вопрос о планах по борьбе с коррупцией Черненко ответил, что этим, по его мнению, должно заниматься Главное Управление собственной безопасности МВД РФ. «Мы, как составная часть МВД, ей подведомственны, — сообщил он. — Но существуют технологии, которые позволяют нам сразу сделать так, чтобы сотрудник того или иного подразделения не втягивался в коррупционные связи. Я их уже называл. В этом вопросе, помимо прочего, очень важно четко определить границы действий сотрудников Федеральной миграционной службы в отношении проведения проверочных мероприятий. Вот для того чтобы все эти вопросы четко определить потребуется, я думаю, не менее года. Но это — реальный срок».

 Из интервью А.Василенко, "Российская газета", 7 июня 2004 г.

— Андрей Григорьевич, когда не удается навести порядок, чиновники жалуются на межведомственную разобщенность. Вам удалось ее преодолеть?

— Межведомственная разобщенность налицо. Проблем в сфере безопасности граждан — море. Мы справимся с задачей только мерами комплексного характера.

— Раскроете их?

— А зачем? Технологии обеспечения безопасности обычным людям знать ни к чему. Пусть лучше знают, что Петербург — настоящая таксофонная столица России. Мы проверили, может ли турист в любое время позвонить на улице по номерам, связанным с безопасностью: 01, 02, 03. И убедились, что система действует здорово. И это тоже элемент межведомственной согласованности.

— Убийства, грабежи, преступления на национальной почве получили в последнее время широкий резонанс. В этом смысле Петербург, увы, "прогремел".

— По количеству расистских проявлений Северная столица — на одном из последних мест среди других городов страны. Просто мы своих проблем не скрываем. Русских у нас в стране убивают и избивают гораздо больше, чем иностранцев. Степень активности и профессиональный уровень питерских сыщиков делают Петербург чуть ли не единственным городом, в котором преступления, совершенные на почве межнациональной вражды, всегда раскрываются. Тривиальные составляющие нашей криминогенной обстановки — попрошайки, карманники под видом попрошаек и вымогатели, предлагающие ограбленным сомнительную помощь в поисках кошельков за половину их содержимого. Проблема в том, что органы ГУВД не принимают в отношении этих, как я их называю, маленьких "банд" никаких мер. Так нагло, как на Невском, не грабят нигде. И потом бесследно исчезают. Но так не бывает! В наивность представителей власти я не верю. Не могут поймать? Это либо лень, либо нежелание осложнять себе жизнь, либо "крышевание". Не будем сейчас уточнять, какая из правоохранительных структур более виновата. В любом случае это неисполнение своих обязанностей. Значит, пора подключать службу собственной безопасности ГУВД, параллельные структуры правоохранительной системы.

<...>

— Иностранных туристов не столько кражи пугают, сколько проявления расовой нетерпимости.

— Я улавливаю элементы спланированной акции по дискредитации Петербурга. Не приедут 400 тысяч испуганных людей с темным цветом кожи или с раскосыми глазами, и мы потеряем немалые деньги. Недавно к нам пришел знаменитый паром с тремя тысячами туристов, и они купили в городе товаров на 500 тысяч долларов. Это значительная финансовая инъекция в экономику Петербурга, без нагрузки на городскую инфраструктуру. Если за сезон в нашу гавань зайдет десять таких кораблей — это большая финансовая прибыль. Мы к этому стремимся. Но если двоих-троих иностранцев "обуют" на Невском или "нагреют" лохотронщики Апрашки, нам туристов не видать. Отсюда — строжайшие меры, чтобы справиться с ситуацией.